關于國家產業政策的解讀

 

　　一、產業政策的概念

 

　　產業政策是國家制定的，引導國家產業發展方向、引導推動產業結構升級、協調國家產業結構、使國民經濟健康可持續發展的政策。產業政策是政府為了實現一定的經濟和社會目標而對產業的形成和發展進行干預的各種政策的總和，主要為“規劃”、“目錄”、“綱要”、“決定”、“通知”、“復函”之類的文件。產業政策主要通過制定國民經濟計劃（包括指令性計劃和指導性計劃）、產業結構調整計劃、產業扶持計劃、財政投融資、貨幣手段、項目審批來實現。產業政策內容是產業結構平衡與產業結構升級，核心目標是引導推動產業結構升級產生形成新的經濟增長點，使經濟可持續發展和人民生活水平不斷提高，主要通過國有企業完成指令性與指導性計劃、國民產業結構調整計劃、產業扶持計劃、積極的財政政策、項目審批來實現，表現形式為常態化、前瞻性，性質是對稱型調控。政府通過產業政策自覺進行宏觀調控既不是干預市場經濟，也不是計劃經濟，而是市場經濟正常運轉、產業結構升級、經濟可持續發展的必要環節。產業政策對經濟的發展起著至關重要的作用，只有促進產業質量變革，才能真正推動經濟高質量發展。

 

　　二、國家產業政策的調整

 

　　2005年，經國務院批準，國家發改委發布《產業結構調整指導目錄（2005年本）》。產業結構調整指導目錄由鼓勵類、限制類、淘汰類三個類別組成。鼓勵類主要是對經濟社會發展有重要促進作用，有利于滿足人民美好生活需要和推動高質量發展的技術、裝備、產品、行業。限制類主要是工藝技術落后，不符合行業準入條件和有關規定，禁止新建擴建和需要督促改造的生產能力、工藝技術、裝備及產品。淘汰類主要是不符合有關法律法規規定，不具備安全生產條件，嚴重浪費資源、污染環境，需要淘汰的落后工藝、技術、裝備及產品。需要說明的是，對不屬于鼓勵類、限制類和淘汰類，且符合國家有關法律、法規和政策規定的，為允許類。允許類不列入目錄。2011年和2013年，分別對《目錄》進行了修訂和修正。《目錄》實施對加強和改善宏觀調控，引導社會投資方向，促進產業結構調整和優化升級發揮了重要作用。近年來，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，新一輪科技革命和產業變革持續深化，產業發展面臨的內外部環境發生了深刻變化，在此背景下，上一版《目錄》已經無法適應新形勢、新任務、新要求，由此修訂了《目錄（2019年本）》。

 

　　三、產業結構調整指導目錄（2019年本）的特點

 

　　《目錄（2019年本）》共涉及行業48個，條目1477條，其中鼓勵類821條、限制類215條、淘汰類441條（與上一版相比，總條目增加69條，其中鼓勵類增加60條、限制類減少8條、淘汰類增加17條）在延續原有目錄框架基礎上，面向新時代的新要求，以深化供給側結構性改革為主線，以支撐經濟高質量發展為方向，注入了反映時代特色的新理念、新元素。重點包括四個方面：一是立足我國經濟結構戰略轉型的時代背景。市場經濟條件下，只有產業結構與需求結構、要素結構協調適應，社會資本才能順利循環周轉，資源才能有效配置和利用，經濟才能實現可持續發展。先行工業化國家發展經驗表明，適時實現產業結構轉型升級是保障經濟不斷邁向更高層級的重要支撐。而部分拉美國家多年發展教訓亦證實，在邁向高收入國家的進程中，如果不能成功實現產業結構調整升級，可能導致經濟長期徘徊不前，從而落入“中等收入陷阱”。當前，我國正處于實現“兩個一百年”奮斗目標承上啟下的歷史階段，進入從上中等收入國家向高收入國家邁進的關鍵時期，進入新階段，引導產業結構調整升級，是暢通國民經濟循環、激發經濟發展動能、提升經濟發展水平的內在要求。與此同時，作為后起追趕型發展中大國，我國工業化仍在路上，制造業在較長時期仍將是強國之基、立國之本，是驅動經濟發展的主導力量，也是產業結構調整的重點領域。因此，《目錄（2019年本）》把制造業高質量發展放到更加突出的位置。《目錄（2019年本）》中制造業相關的條目共900多條，約占總條目數的60%以上。二是順應科技革命和產業變革的新趨勢。當前，世界范圍新科技革命和產業變革正在孕育興起，多領域新技術互相交叉融合，不僅將不斷催生新產品、新業態、新模式，新興產業將不斷涌現，而且隨著新技術廣泛滲透，將深刻改變傳統產業形態、分工和組織方式，產業和價值鏈競爭和分工格局面臨重塑。一方面，《目錄(2019年本)》鼓勵傳統產業改造提升，注重鼓勵運用互聯網、物聯網、大數據、云計算、人工智能等新一代信息技術改造傳統產業，推廣先進適用、綠色工藝技術，促進傳統產業安全、綠色、集聚、高效發展和數字化、網絡化、智能化升級。另一方面，《目錄(2019年本)》注重培育壯大新興產業，鼓勵發展新技術、新產品、新業態。如在鼓勵類中新增人工智能行業門類及相關條目。考慮到新興產業發展存在未知和不確定性，《目錄(2019年本)》體現了包容開放的導向，對鼓勵類條目，結合實際區別對待，其中發展方向比較明確的領域，強化目標導向，盡可能明確指標參數，如對新能源汽車電池提出了能量密度、循環壽命等參數要求；而對于方向尚不明確的新產業新業態，則采取了“宜粗不宜細”的描述方式，僅作方向性描述，為創新發展留出足夠空間。三是體現加快綠色安全發展的迫切要求。長期以來，我國產業結構表現了較為粗放的特征，高能耗、高污染和低端產業、產能比重較大，導致資源環境代價偏高，安全生產事故多發，可持續發展受到嚴峻挑戰。近年來社會各界對生態環境、生產生活環境要求越來越高，“綠水青山就是金山銀山”理念深入人心，傳統發展路徑難以為繼，堅持走綠色安全發展之路、加快實現人與自然和諧是產業結構調整的必然選擇和迫切任務。為此，一方面，《目錄(2019年本)》堅持嚴格的安全、環保、能耗、質量等技術標準約束不動搖、不松勁、不開口子的政策導向，結合產業發展實際，落實有關法律法規和黨中央、國務院部署，通過適度提高標準等方式，限制或淘汰不符合有關法律法規、準入條件和有關規定的工藝技術和產品，新增、修改限制類、淘汰類相關條目，并具體明確了指標、參數、工藝、品種，以便于貫徹實施和監督執法。同時，對現有條目不能完全覆蓋，且不符合安全、環保、質量、能耗等法律法規標準的工藝、技術、產品、裝備等，在限制類和淘汰類中分別設置了兜底條款。另一方面，《目錄(2019年本)》注重鼓勵發展綠色、安全生產技術、產品和工藝。在鼓勵類目錄中，新增涉及綠色發展的相關條目，涵蓋環境保護與資源節約綜合利用、水利、煤炭、電力、新能源、核能、鋼鐵、有色金屬、建材、建筑、城鎮基礎設施等領域;新增涉及安全發展的相關條目，涵蓋建筑、公路及道路運輸(含城市客運)、公共安全與應急產品等領域。四是呼應人民群眾追求美好生活的消費需求。近年來，隨著城鄉居民收入水平持續提高，消費需求潛力加快釋放，需求結構不斷升級，為產品和服務供給提出了更高要求，也提供了巨大市場。與此同時，隨著居民消費領域不斷拓寬，服務品種日益豐富，新業態、新模式競相涌現，極大地拓展了產業發展廣度和深度。面對人民群眾日益增長的消費需求，對比之下，我國高端、優質、安全的產品和服務供給卻相對不足，尤其是現代服務業發展相對滯后，供需結構性矛盾日益顯現。鼓勵相關產業發展，關系人民福祉增進，也為經濟發展、就業擴大和民生改善提供有力支撐。為此，《目錄(2019年本)》圍繞加快發展現代服務業，提高服務效率和服務品質，構建服務產業新體系，重點推動新興服務業規模化、規范化，助力公共服務領域補齊短板。在鼓勵類條目中，新增“人力資源與人力資本服務業”、“養老與托育服務”、“家政”等行業，將“教育、文化、衛生、體育服務業”拆分獨立設置。圍繞推動物流等重點領域降成本，鼓勵加強綜合交通運輸、現代物流基礎設施建設，大力發展智慧物流，培育發展現代供應鏈。圍繞推進實施鄉村振興戰略，重點加強農業農村基礎設施建設、改善農村人居環境、促進農村一二三產業融合發展。在鼓勵類中，新增或修改相關條目。同時，著眼于積極培育消費新增長點，以汽車、家電、消費電子產品為重點，基于完善使用環境，暢通循環利用，促進更新消費，新增或修改完善了停車場和充電樁建設、垃圾分類設備設施、廢舊產品回收利用等方面的條目。

 

　　國際國內發展實踐表明，經濟增長是長期動態的過程，也是產業結構不斷調整的過程。展望未來，中國經濟發展潛能依然巨大，在市場化、法治化導向下，通過引導產業結構調整升級，將持續激發新動能、迸發新活力，從而推動經濟發展質量不斷邁上更高水平。