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園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP舞步變換
項(xiàng)目用地新政是為社會(huì)資本銬上枷鎖還是輕舞飛揚(yáng)？
來(lái)源：未知 日期：2016-11-10 點(diǎn)擊：次
隨著第三批PPP示范項(xiàng)目的公布、財(cái)金【2016】90號(hào)、91號(hào)文的頒布，PPP市場(chǎng)的熱度進(jìn)一步提升。在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金【2016】90號(hào)）中，探索開(kāi)展兩個(gè)“強(qiáng)制”試點(diǎn)的要求無(wú)疑進(jìn)一步加大了PPP模式推廣的力度和適用范圍。隨即而來(lái)的《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金【2016】91號(hào)），又進(jìn)一步對(duì)項(xiàng)目前期論證、示范項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目用地等作出指導(dǎo)。
園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目，盡管在第三批516個(gè)示范項(xiàng)目中只占據(jù)區(qū)區(qū)33席，卻因PPP項(xiàng)目用地新規(guī)引發(fā)了業(yè)內(nèi)的高度關(guān)注與不同層次的擔(dān)憂，甚至有人直接悲觀地下結(jié)論：園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP要“遭遇大麻煩”，在土地新政下恐將無(wú)法順利實(shí)施。筆者則認(rèn)為，一系列新政并非為園區(qū)開(kāi)發(fā)投資人戴上枷鎖，相反，是約束園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP乃至整個(gè)PPP行業(yè)借項(xiàng)目之名大規(guī)模圈地、土地規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不清晰、土地獲取過(guò)程不透明等亂象，引導(dǎo)政府與社會(huì)資本縷清PPP項(xiàng)目用地的規(guī)劃、使用、建設(shè)、回報(bào)等，以規(guī)范、透明、清晰、輕量級(jí)運(yùn)營(yíng)迎來(lái)園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP輕舞飛揚(yáng)時(shí)代。
一、園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP模式與園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP示范項(xiàng)目回顧
過(guò)去數(shù)月，濟(jì)邦咨詢多次組織中國(guó)園區(qū)PPP專(zhuān)家小組研討會(huì)，多位來(lái)自不同行業(yè)的PPP專(zhuān)家通過(guò)實(shí)地考察、案例分析、政策解讀等，形成一致意見(jiàn)——完整的園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP模式應(yīng)該包含五部分內(nèi)容：1. 園區(qū)土地規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃；2. 園區(qū)土地一級(jí)整理；3. 園區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施建設(shè)；4. 園區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施運(yùn)營(yíng)；5. 園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)（具體如何組合以及經(jīng)典案例分析請(qǐng)參考《園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP模式藍(lán)皮書(shū)》）。同時(shí)專(zhuān)家們指出，在園區(qū)開(kāi)發(fā)中，前三個(gè)環(huán)節(jié)社會(huì)資本的參與度可以降低甚至缺失，但“運(yùn)營(yíng)”（第4/5部分內(nèi)容）環(huán)節(jié)是園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP核心則不能忽略（第4/5具備其一即可），尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)重要驅(qū)動(dòng)，決定了園區(qū)發(fā)展的內(nèi)容和品質(zhì)。這與財(cái)金【2016】90號(hào)中“注重項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，提高公共服務(wù)質(zhì)量”的指導(dǎo)不謀而合。
對(duì)于物流園區(qū)、孵化器、食品/木材/農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)業(yè)園等園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，持續(xù)、穩(wěn)定、高效的產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)建立在社會(huì)資本有效獲取園區(qū)土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上。而91號(hào)文中“在實(shí)施建設(shè)用地供應(yīng)時(shí)，不得直接以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地”引發(fā)了社會(huì)資本獲取土地使用權(quán)和政府對(duì)土地使用方式的擔(dān)憂。
在園區(qū)PPP開(kāi)發(fā)中，對(duì)于符合劃撥用地的土地使用權(quán)，以及對(duì)于只享有基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施建設(shè)及/或運(yùn)營(yíng)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)收益權(quán)、不取得土地使用權(quán)和資產(chǎn)所有權(quán)的社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目土地使用新政幾乎毫無(wú)影響。
第三批示范項(xiàng)目中，片區(qū)/園區(qū)類(lèi)項(xiàng)目?jī)?nèi)容呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)，涵蓋高新技術(shù)園區(qū)、固廢垃圾處理、生態(tài)園區(qū)、社區(qū)中心等。片區(qū)/園區(qū)占地面積最小的為36.98畝（無(wú)錫市太湖新城（和暢片區(qū)）睦鄰中心項(xiàng)目），片區(qū)/園區(qū)占地面積最大的為12.96平方公里（河北省保定市易縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)）--這還僅僅是啟動(dòng)區(qū)面積，整個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃面積是82平方公里。項(xiàng)目合作期最短10年，最長(zhǎng)50年。
如果財(cái)金【2016】91號(hào)文中“在實(shí)施建設(shè)用地供應(yīng)時(shí)，不得直接以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地”本意是反對(duì)目前園區(qū)開(kāi)發(fā)的土地供應(yīng)模式，那么20部委何苦還要將眾多片區(qū)/園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目納入到第三批示范項(xiàng)目當(dāng)中？更進(jìn)一步，諸如養(yǎng)老、旅游、體育公園、生態(tài)保護(hù)區(qū)、港口碼頭等項(xiàng)目也涉及到土地連片供應(yīng)的問(wèn)題，是否這些項(xiàng)目未來(lái)也無(wú)法以PPP模式操作？那么讓我們重新梳理財(cái)金【2016】91號(hào)文的內(nèi)容，并嘗試分析和理解其初衷。
二、財(cái)金【2016】91號(hào)第五項(xiàng)規(guī)定
對(duì)于園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP影響最大的財(cái)金【2016】91號(hào)文第五項(xiàng)規(guī)定：
“五、PPP項(xiàng)目用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。在實(shí)施建設(shè)用地供應(yīng)時(shí)，不得直接以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地，應(yīng)當(dāng)依據(jù)區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的各宗地范圍、用途和規(guī)劃建設(shè)條件，分別確定各宗地的供應(yīng)方式：
（一）符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥方式供應(yīng)；
（二）不符合《劃撥用地目錄》的，除公共租賃住房和政府投資建設(shè)不以盈利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)用地可以作價(jià)出資方式供應(yīng)外，其余土地均應(yīng)以出讓或租賃方式供應(yīng)，及時(shí)足額收取土地有償使用收入；
（三）依法需要以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式供應(yīng)土地使用權(quán)的宗地或地塊，在市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)編制供地方案、簽訂宗地出讓?zhuān)ǔ鲎猓┖贤㈤_(kāi)展用地供后監(jiān)管的前提下，可將通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施。
PPP項(xiàng)目主體或其他社會(huì)資本，除通過(guò)規(guī)范的土地市場(chǎng)取得合法土地權(quán)益外，不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益，不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資；PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。”
細(xì)看第五部分內(nèi)容，大部分都在《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《劃撥用地目錄》、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》等土地使用相關(guān)規(guī)定中有所體現(xiàn)，在此只是集中強(qiáng)調(diào)在PPP項(xiàng)目中的適用性和適用范圍，但這些強(qiáng)調(diào)又將對(duì)園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP產(chǎn)生怎樣影響？
三、財(cái)金【2016】91號(hào)文對(duì)園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP的影響分析
1. 園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP未來(lái)不能成片供應(yīng)土地？
對(duì)于“PPP項(xiàng)目用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。在實(shí)施建設(shè)用地供應(yīng)時(shí)，不得直接以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地，應(yīng)當(dāng)依據(jù)區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的各宗地范圍、用途和規(guī)劃建設(shè)條件，分別確定各宗地的供應(yīng)方式”。
一些人理解成以后園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP無(wú)法打包和成片供應(yīng)土地，從而成為對(duì)園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP帶來(lái)殺傷最大的政策。但筆者認(rèn)為，91號(hào)文禁止的是不符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，未依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)情形下，簡(jiǎn)單粗暴地以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地的情形。上述條款中“不得直接”的表述也可印證筆者的觀點(diǎn)。故“打包”和“成片供應(yīng)”并非禁止情形中的關(guān)鍵詞，“不符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃”和“未依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)”才是禁止的前提。因此，“符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，一般辦理建設(shè)用地審批手續(xù)”的連片用地是依舊可供應(yīng)給PPP項(xiàng)目的。
《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》（2016國(guó)土資源部66號(hào)令）規(guī)定“第八條縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門(mén)，以本級(jí)土地利用總體規(guī)劃安排為基本依據(jù)，綜合考慮本地規(guī)劃管控、固定資產(chǎn)投資、節(jié)約集約用地、人口轉(zhuǎn)移等因素，測(cè)算本地未來(lái)三年新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)控制規(guī)模，以此為基礎(chǔ)，按照年度間相對(duì)平衡的原則，會(huì)同有關(guān)部門(mén)提出本地的土地利用年度計(jì)劃建議，經(jīng)同級(jí)政府審查后，報(bào)上一級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)。”其說(shuō)明，園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP土地利用年度計(jì)劃經(jīng)同級(jí)政府審查后，是可以連片提供的，只不過(guò)要按照用途和規(guī)劃建設(shè)條件選擇合適的供應(yīng)方式，這一點(diǎn)，在財(cái)金【2016】91號(hào)文中也做了再次重申“應(yīng)當(dāng)依據(jù)區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的各宗地范圍、用途和規(guī)劃建設(shè)條件，分別確定各宗地的供應(yīng)方式”。由此可見(jiàn)，合法、合規(guī)、公正、透明的獲取土地使用權(quán)應(yīng)是對(duì)連片供地的指導(dǎo)意見(jiàn)，而非一刀切的禁止。
如果園區(qū)土地規(guī)劃、土地供應(yīng)方式均要納入土地利用年度計(jì)劃，那么對(duì)于園區(qū)劃定的區(qū)域面積、規(guī)劃的詳細(xì)程度、土地供應(yīng)方式與時(shí)序等均提出了較高的要求，或很難再出現(xiàn)大規(guī)模的連片土地供應(yīng)，這對(duì)土地集約利用是利好消息，但也為前期手續(xù)審批帶來(lái)一定難度。
2. 土地作價(jià)入股受限，土地使用成本或提高
本次規(guī)定對(duì)于可作價(jià)入股的土地性質(zhì)進(jìn)行了明確約定：“不符合劃撥用地指導(dǎo)目錄的，僅公共租賃住房和政府投資建設(shè)不以盈利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)用地可以作價(jià)入股，其余土地均應(yīng)以出讓或租賃方式供應(yīng)，及時(shí)足額收取土地有償使用收入”。
這意味著社會(huì)資本若想獲取具有盈利性質(zhì)、不屬于劃撥用地范圍的諸多項(xiàng)目用地時(shí)，諸如物流廠房、會(huì)展場(chǎng)館等，不允許政府以土地入股，社會(huì)資本需以出讓或租賃方式，按規(guī)定繳納土地使用費(fèi)，社會(huì)資本的土地使用成本或提高。
這條約束條件看上去略微不近人情，盡管將土地作價(jià)入股方式限定在個(gè)別行業(yè)，但該約束條件結(jié)合土地招拍掛與PPP項(xiàng)目招標(biāo)可“二標(biāo)并一”來(lái)看，各部委是希望土地供應(yīng)的方式更加透明與公正，以及最大程度地展現(xiàn)土地價(jià)值。
3. 園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP不允許包含土地一級(jí)整理？
新政還提出“PPP項(xiàng)目主體或其他社會(huì)資本，除通過(guò)規(guī)范的土地市場(chǎng)取得合法土地權(quán)益外，不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益，不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)等工作”。不少人大呼土地一級(jí)開(kāi)發(fā)從此將告別PPP，也不允許包含在園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP中。
這里要注意，原本土地收儲(chǔ)主體就不能由社會(huì)資本承擔(dān)。《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資發(fā)【2007】277號(hào)）指出“土地儲(chǔ)備是指市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)”。2016年四部委又通過(guò)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜【2016】4號(hào)文）再次強(qiáng)調(diào)“各地區(qū)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范土地儲(chǔ)備行為。土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類(lèi)城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再?gòu)氖滦略鐾恋貎?chǔ)備工作。”
至于前期開(kāi)發(fā)，在財(cái)綜【2016】4號(hào)文中也明確規(guī)定“僅限于與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”
財(cái)綜【2016】4號(hào)文第七條規(guī)定“地方國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極探索政府購(gòu)買(mǎi)土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過(guò)政府采購(gòu)實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)，包括與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”由此不難看出，國(guó)土資源部對(duì)以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式實(shí)施的儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)不僅不禁止，反持鼓勵(lì)態(tài)度。
連同91號(hào)文，也就意味著：一、認(rèn)定園區(qū)開(kāi)發(fā)不能再包括一級(jí)整理比較片面，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司雖不得以項(xiàng)目主體身份參與土地收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)，但可以作為受托方參與其中某些環(huán)節(jié)。二、單獨(dú)的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，即社會(huì)資本或成立項(xiàng)目公司直接操作全部一級(jí)開(kāi)發(fā)將難以認(rèn)定為PPP模式，即不符合項(xiàng)目主體資格又不具備PPP項(xiàng)目所要求的運(yùn)營(yíng)內(nèi)容。
4. 土地出讓金無(wú)法作為園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目資金來(lái)源？
由于園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目往往整體投資規(guī)模龐大，單純以一般公共預(yù)算支出作為政府付費(fèi)來(lái)源將很容易突破“地方財(cái)政10%的紅線”，且以土地出讓收益作為對(duì)土地開(kāi)發(fā)成本的彌補(bǔ)并非“不合邏輯”，因此實(shí)際操作中，園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目不乏以全口徑財(cái)政支出作為回報(bào)資金來(lái)源。
然而，在財(cái)金【2016】91號(hào)文強(qiáng)調(diào)“PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。”此言一出，大家便對(duì)此種資金來(lái)源疑慮重重。參照《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜【2016】4號(hào)文）“土地儲(chǔ)備資金從以下渠道籌集：一是財(cái)政部門(mén)從已供應(yīng)儲(chǔ)備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用等儲(chǔ)備土地過(guò)程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用。”而土地儲(chǔ)備資金又可以用于：
“（一）征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)或收回土地需要支付的土地價(jià)款或征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用。包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)，以及依法需要支付的與征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)或收回土地有關(guān)的其他費(fèi)用。
（二）征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)或收回土地后進(jìn)行必要的前期土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用。儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)，僅限于與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各地不得借土地儲(chǔ)備前期開(kāi)發(fā)，搭車(chē)進(jìn)行與儲(chǔ)備宗地?zé)o關(guān)的上述相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
（三）按照本通知規(guī)定需要償還的土地儲(chǔ)備存量貸款本金和利息支出。
（四）經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)的與土地儲(chǔ)備有關(guān)的其他支出。包括土地儲(chǔ)備工作中發(fā)生的地籍調(diào)查、土地登記、地價(jià)評(píng)估以及管護(hù)中圍欄、圍墻等建設(shè)等支出。”
關(guān)于土地出讓金能否作為園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目資金來(lái)源，此處關(guān)鍵如何正確理解91號(hào)文的“掛鉤”，可從三個(gè)角度來(lái)看：
第一、財(cái)綜【2016】4號(hào)文提到的“征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用等儲(chǔ)備土地過(guò)程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用”明確可以通過(guò)土地出讓金支付，但諸如基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費(fèi)等則不可以土地出讓金支付。
第二、以土地出讓收入作為融資或變相融資手段，是在新政中禁止的，財(cái)綜【2016】4號(hào)文第七條中也強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。
第三、以土地出讓金支付儲(chǔ)備土地過(guò)程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用，是讓社會(huì)資本收回土地整理成本和合理利潤(rùn)。但現(xiàn)實(shí)中，由于土地整理可以提高土地的價(jià)值和價(jià)格，存在社會(huì)資本直接切分土地出讓金比例、甚至是收回土地整理成本和合理收益后，對(duì)土地溢價(jià)部分分成等違規(guī)操作，這次新政又再次明令禁止。
另外，未來(lái)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式實(shí)施，這樣土地出讓金將不再作為PPP項(xiàng)目資金來(lái)源。
四、其他園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP待破解難題
1. 園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目可否適用核準(zhǔn)或備案制？
園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目具有占地面積大、子項(xiàng)目多、投資金額高、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，一方面給項(xiàng)目規(guī)劃與可研報(bào)告編制帶來(lái)一定難度，另一方面涉及項(xiàng)目適用審批、核準(zhǔn)還是備案制。
根據(jù)國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)文，“對(duì)于政府投資項(xiàng)目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告，除特殊情況外不再審批開(kāi)工報(bào)告，同時(shí)應(yīng)嚴(yán)格政府投資項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)、概算審批工作；采用投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請(qǐng)報(bào)告”。由此可見(jiàn)，不需要政府直接投資和資本金注入的項(xiàng)目，前期可研報(bào)告的編制和審批并非強(qiáng)制。
那么對(duì)于由政府直接投資或具有資本金注入的園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，可首先將園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目整體審批，之后按照分批開(kāi)發(fā)分批審批的原則，單獨(dú)以園區(qū)子項(xiàng)目編寫(xiě)可研報(bào)告。這樣靈活處理有助于推進(jìn)園區(qū)開(kāi)展工作，但亦需要相關(guān)的政策法規(guī)進(jìn)一步明確。
2. 園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP規(guī)劃面積多大為適宜？
園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的規(guī)劃范圍既決定園區(qū)開(kāi)發(fā)的周期與投資規(guī)模，也決定了土地規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃在實(shí)施中的調(diào)整程度。項(xiàng)目規(guī)劃范圍太小，園區(qū)土地規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃較為準(zhǔn)確，但產(chǎn)生不了較高的經(jīng)濟(jì)效益和產(chǎn)業(yè)規(guī)模；園區(qū)規(guī)劃范圍過(guò)大，容易造成產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展緩慢、社會(huì)資本資金壓力過(guò)大，并且也有社會(huì)資本借機(jī)圈地之嫌。
從財(cái)政部三批示范項(xiàng)目來(lái)看，最大的片區(qū)/園區(qū)項(xiàng)目占地面積為12平方公里左右。通過(guò)幾個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的片區(qū)/園區(qū)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)顯示，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集群打造需要社會(huì)資本投資運(yùn)營(yíng)15年甚至20年的時(shí)間，適宜的園區(qū)規(guī)劃面積是減少未來(lái)園區(qū)運(yùn)營(yíng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展失敗可能的重要因素。希望各部委能結(jié)合園區(qū)特點(diǎn)與園區(qū)建設(shè)內(nèi)容，給出更明確指導(dǎo)意見(jiàn)或者公開(kāi)更多示范項(xiàng)目規(guī)劃信息。
3. 園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP土地供應(yīng)如何在全生命周期保障？
再次回到財(cái)金【2016】91號(hào)文關(guān)于土地供應(yīng)的話題，前文得出的結(jié)論是滿足一定條件下，連片土地供應(yīng)給PPP項(xiàng)目依舊可行。對(duì)于合作周期較長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目，除了本次規(guī)定中，在項(xiàng)目前期，土地招拍掛與PPP招標(biāo)可“兩標(biāo)并一標(biāo)”的新政外，能否有相關(guān)的新政保障社會(huì)資本在漫長(zhǎng)的項(xiàng)目生命周期中，亦可以規(guī)范合法地獲取項(xiàng)目用地的土地使用權(quán)？
4. 園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)能否盡快出臺(tái)？
PPP的最核心要素之一即是按效付費(fèi)，績(jī)效考核讓偽PPP項(xiàng)目無(wú)處遁形。某些行業(yè)，諸如污水、高速公路、市政道路等已經(jīng)形成了相對(duì)統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或者形成較為成熟的參考經(jīng)驗(yàn)，作為績(jī)效考核方法、范圍、考核標(biāo)準(zhǔn)等的依據(jù)。甚至像智慧城市、海綿城市這類(lèi)新興行業(yè)也在不同地區(qū)制定了明確的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施方法，為PPP項(xiàng)目的落地起到了保駕護(hù)航的作用。
園區(qū)開(kāi)發(fā)由于子項(xiàng)目眾多、園區(qū)類(lèi)型多樣、產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期各異等諸多因素，尚無(wú)成熟和完整的績(jī)效考核方案出爐，期待從國(guó)家層面組織相關(guān)專(zhuān)家出臺(tái)園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，從根本上激勵(lì)園區(qū)運(yùn)營(yíng)效果和效率的提升。
5. 園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP示范項(xiàng)目具體操作信息能否進(jìn)一步公開(kāi)？
第三批示范項(xiàng)目中，園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP示范項(xiàng)目從第二批的5個(gè)增長(zhǎng)到了33個(gè)，增長(zhǎng)幅度驚人，但是可參考案例數(shù)量依舊較少，并且進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目更少。期待各實(shí)施機(jī)構(gòu)或主管部門(mén)能夠?qū)@區(qū)PPP示范項(xiàng)目的操作過(guò)程、核心邊界條件、回報(bào)機(jī)制等信息進(jìn)一步公開(kāi)，為更多的產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP項(xiàng)目起到指引和規(guī)范的作用。
五、園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP展望
園區(qū)開(kāi)發(fā)土地使用新政除了對(duì)社會(huì)投資人進(jìn)行一定程度地規(guī)范之外，也客觀要求政府在園區(qū)整體土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、用地供應(yīng)、資金來(lái)源等多個(gè)方面提升監(jiān)管與審批水平。將園區(qū)前期行政審批、財(cái)政論證、采購(gòu)流程等工作進(jìn)一步做到規(guī)范、透明、清晰。
另外，新政也對(duì)政府的能力建設(shè)提出要求，連片提供園區(qū)開(kāi)發(fā)用地的行為是建立在規(guī)劃完善、土地供應(yīng)計(jì)劃完整和可行的基礎(chǔ)上。如果將土地整體規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃比作作畫(huà)，那么過(guò)去很多PPP項(xiàng)目都是抽象派—只簡(jiǎn)單提到了用地的性質(zhì)和產(chǎn)業(yè)的方向，沒(méi)有明確將產(chǎn)業(yè)和土地對(duì)等。而未來(lái)，要求政府將作品提升到寫(xiě)實(shí)派—盡量完整地將土地使用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)一一對(duì)應(yīng)。
在新的要求與指導(dǎo)下，未來(lái)園區(qū)開(kāi)發(fā)PPP土地供應(yīng)和園區(qū)規(guī)劃范圍有望更加回歸理性、合理。鼓勵(lì)地方政府集約利用土地資源，真刀實(shí)槍扎實(shí)論證規(guī)劃，避免大面積區(qū)域囫圇打包，為項(xiàng)目高效落地及可持續(xù)保駕護(hù)航——相信這是各部委規(guī)范PPP項(xiàng)目用地的重要初衷。