中國PPP模式下 國企成為主要的社會資本
來源：未知 日期：2016-08-29 點擊：次
為了促進融資多元化、降低政府財政壓力、提高為民眾謀福祉的效率，我國引入了PPP模式，在國內稱為政府與社會資本合作模式，主要用于基礎設施建設與公共服務提供。根據世界銀行相關標準，私人資本占比20%以上屬于PPP項目，但我國大部分PPP項目的社會資本方為國企或國企與民企的聯營體，純粹的私人資本占比很少。可見，我國當下的PPP模式中的第二個P（Private）已經變化為以國企為主體的社會資本，與國際通行的PPP模式之間存在較大的差異。這樣的特殊性使我國現行的PPP模式具有很強的中國特色，對社會資本方的分析和討論是非常有必要的。本文結合國有企業參與比例等數據分析，對國企參與PPP項目的優勢及難點進行總結，以期對促進我國PPP模式的完善提供參考。
國企成為主要的社會資本
國有企業占比大
就一般定義而言，社會資本是個人或組織在目的性行動中可使用的社會關系資源，在PPP模式中，社會資本泛指可參與PPP項目建設的社會關系資源，主要分為三類：國有資本、民間資本和混合資本。民間資本即國際上通常意義上的私人部門；國有資本則是目前我國PPP模式最常見的社會資本方，即國有企業，包括央企和地方國企。
據PPP綜合信息平臺項目庫統計，目前財政部示范項目共232個，總投資8025.4億元，其中105個項目已落地，總投資額3078億元，其中有82個已錄入社會資本信息。簽約的社會資本共119家（含28個聯合體參與項目），其中國企65家，民企43家，混合所有制和外企共11家，分布比例如圖1所示。
在119個簽約項目中，國企所占比例高達55%，在PPP模式中占據了主導地位；民營企業所占比例為36%，私人資本對PPP項目的參與度是會繼續提升還是反轉下降，與國家相關的政策和法律法規的頒布有著密切關聯。
在54個已落地的單家社會資本參與項目中，國企參與項目33個、民企17個、混合所有制4個。但從項目簽約額方面看，透露出不同的信息。其中，混合所有制企業的簽約金額最多，為989.1億元；國企緊隨其后，為726.2億元；民企的簽約金額卻僅為224.5億元，如圖2、圖3所示。
項目數量上，國企占比61%，民企占比32%，國企數量為民企的兩倍；從投資額而言，混合所有制企業僅有4個項目，投資額卻占了51%，國企投資額占比37%，民企為12%，國企投資額超過民企的3倍，由此可見，與民企相比，目前國企是PPP項目中的主要社會資本，而混合所有制企業是我國PPP模式中民企參與的重要方式。
施工企業占主導地位
已有的不完整信息顯示，在目前參與PPP項目的國有企業中，央企占了很大比例，并且多為施工企業參與，中交、中建、中鐵等大型國有施工企業都是參與PPP項目的主力軍。以中國建筑股份有限公司為例，根據每月的重大項目統計報告顯示，2015年8月至2016年7月的一年時間內，中建所屬公司共參與了13個重大的PPP項目。（如表1所示）
表中顯示，12個月以來共9個月有重大PPP項目建設，平均項目投資額為39.19億元，PPP項目占當月重大項目總額的平均比例為12.26%左右。12個月中的重大PPP項目總合同額達509.5億元，可見，中建集團是我國PPP項目建設的重要社會資本方類似的，中鐵、中交等企業也參與了許多PPP項目的建設，施工企業占據了國有企業投資PPP項目的較大比例。
國企參與PPP的優勢及管理難點
國企的優勢分析
積極參與PPP項目是對國家新型城鎮化政策的響應和推動，為地方經濟建設和城市發展作出貢獻，是國家和經濟發展的歷史選擇和必然要求，與民營企業相比，國有企業參與PPP模式具有技術和管理到位、資金實力雄厚、投資回報率要求低、與政府關系密切等優勢。國企現行PPP模式對于社會資本的定位是基于我國國情和現狀而產生的，在鼓勵民企參與PPP項目的同時，必須認識到國企在PPP模式中的角色是非常重要的。但主體范圍的變化也為我國現行PPP模式的管理帶來了困難，包括以下幾個方面：
政府的多重角色難以監督管理
國有企業在一定程度上也代表著政府角色，這就使我國的PPP模式更多地體現為政府與其下屬之間的合作。政府扮演著PPP模式的雙方主體，使原本公私雙方互相監督管理的職能難以實行，PPP項目的管理難度增加，PPP模式可能變為政府解決融資的工具，難以實現真正意義上的公私合作。推進PPP模式的緣由之一是引入私營部門高水平的管理技術，提高項目的管理效率，而國企的管理效率并無絕對的優勢，這也使以國企為社會資本方的PPP模式能否真正獲得物有所值（VFM）充滿了不確定。
缺乏可借鑒的制度和規范
國有企業參與PPP是我國推行PPP模式的特色之一，我國現行的PPP模式與國際上通行的公私合作模式相比存在特殊性和差異性，PPP發展較好國家的經驗對我國的現狀并不適用。這導致我國的PPP制度體系建立缺乏相關基礎和借鑒資料，PPP模式的完善和規范都十分困難。
施工企業缺乏運營能力
施工企業的能力主要集中在建設階段，缺乏運營管理能力，但PPP項目合約期的絕大部分是在進行經（運）營維護工作，因此，目前大量國有施工企業的參與使PPP項目以前期建設為主，后期運營管理難以維系。大部分項目將運營部分再委托給其他運營商，使運營階段管理存在更多不可控因素，增大了項目風險。
公眾質疑公私合作的本質
國有企業與政府合作建設基礎設施，會使公眾認為項目仍是由政府全面主導，PPP模式并未真正引入私人資本，公私合作只是噱頭，沒有實質性的進展。PPP項目大多是對社會影響較大的民生項目，非常需要公眾支持，而對其公私合作本質的質疑會導致公眾對項目的不支持和不了解，影響項目推進。
我國國情使國有企業參與PPP模式具有較多優勢，目前PPP項目的社會資本方以國企和混合體制為主導，并以施工企業參與為主。這樣的合作方式使現行PPP模式運作和管理存在諸多難點和困惑，各方都需對這些實際問題進行研究、探討，找出解決方案才能積極促進PPP模式的規范化管理和發展。國企作為社會資本方是中國特色，也是PPP在我國發展的一個過渡形式。PPP模式的核心是公私合營，我國在經歷了PPP模式跨越式發展之后，是讓國企完全退出還是大力促進混合所有制企業并保留國企參與PPP項目，是一個值得各方深入思考的且亟待解決的大問題。