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PPP模式的山東樣本
來(lái)源：未知 日期：2016-08-26 點(diǎn)擊：次
PPP（政府和社會(huì)資本合作）是當(dāng)前中國(guó)投資領(lǐng)域中的一大熱詞。不僅今年政府工作報(bào)告多次提及PPP，在3月份公布的“十三五”規(guī)劃綱要中，也多達(dá)8次提及社會(huì)資本，提出要“進(jìn)一步放寬基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，采取特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等政府和社會(huì)合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)”。今年7月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，專門聽(tīng)取PPP模式推廣情況匯報(bào)，并明確由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭推進(jìn)PPP立法工作。
近兩年，在力推PPP的熱潮中，山東省通過(guò)健全體制機(jī)制、規(guī)范項(xiàng)目管理、搭建融資平臺(tái)、加速項(xiàng)目落地等一系列舉措，PPP改革全面推進(jìn)，走在了全國(guó)前列。截至6月底，山東省納入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目1024個(gè)，投資總額9823億元，項(xiàng)目數(shù)、投資額均居全國(guó)第二位。山東省去年還制定出臺(tái)了PPP項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法，省級(jí)連續(xù)兩年安排預(yù)算1億元，并在全國(guó)率先設(shè)立PPP發(fā)展基金，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公益事業(yè)建設(shè)。
鑒于此，為了解山東省如何快速有序推進(jìn)PPP，吸引更多社會(huì)資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，引導(dǎo)社會(huì)資本良性循環(huán)，更多地惠及民生，筆者日前對(duì)山東德州禹城市、泰安市寧陽(yáng)縣及濟(jì)寧市進(jìn)行調(diào)研走訪。
樣本之禹城市教育項(xiàng)目：“權(quán)責(zé)明確”穩(wěn)定企業(yè)收益回報(bào)
禹城市地處山東省西北部，是省會(huì)濟(jì)南市的衛(wèi)星城。全市共有中小學(xué)107所，2016年山東省教育廳和財(cái)政部要進(jìn)行校舍標(biāo)準(zhǔn)化和教育均衡化驗(yàn)收，而禹城市大部分農(nóng)村學(xué)校還是10年前甚至是20年前的辦學(xué)條件，教學(xué)樓年久失修、食堂簡(jiǎn)陋、住宿條件差，學(xué)校改建已迫在眉睫。禹城市經(jīng)過(guò)測(cè)算，要想通過(guò)驗(yàn)收，需要財(cái)政再投入8億元，而這對(duì)于一個(gè)縣級(jí)市的財(cái)力而言，只有犯愁的份兒了。
萬(wàn)難之際，國(guó)家大力推廣運(yùn)用PPP模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公益事業(yè)建設(shè)，為禹城市借助PPP完成“四兩撥千斤”的教育百年大計(jì)提供了千載難逢的機(jī)遇。
從教學(xué)樓建設(shè)到實(shí)驗(yàn)樓，置身安仁中學(xué)，其基礎(chǔ)設(shè)施讓很多人產(chǎn)生“身處大學(xué)校園”的錯(cuò)覺(jué)。而邢店小學(xué)實(shí)驗(yàn)室里，整齊劃一的平板電腦、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)桌椅和玻璃柜里齊全的實(shí)驗(yàn)器材，更讓人忘記這里只是個(gè)鄉(xiāng)村學(xué)校。
“PPP項(xiàng)目解決了我們以后20年的事情。”這是我們?cè)趲姿鶎W(xué)校實(shí)地采訪時(shí)聽(tīng)到的最多的一句話。
我國(guó)PPP啟動(dòng)初衷有很多說(shuō)法，無(wú)法回避的是跟當(dāng)前我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提檔加速、基礎(chǔ)設(shè)施滯后有關(guān)，因而在推出之初，政府更多傾向的是在城市建設(shè)、水利設(shè)施、交通等方面進(jìn)行投融資。而禹城市卻獨(dú)樹(shù)一幟，以“十年樹(shù)木，百年樹(shù)人”的戰(zhàn)略眼光，將PPP創(chuàng)新性地實(shí)施在教育上。
禹城教育項(xiàng)目啟動(dòng)之時(shí)，全國(guó)PPP還處在預(yù)熱期，操作流程和方法均是空白，要想做，只能從零起步。為此，禹城市使用財(cái)政杠桿，采取走出去和請(qǐng)進(jìn)來(lái)的方式，用于PPP相關(guān)各方包括社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。禹城市財(cái)政局局長(zhǎng)李春厚說(shuō)，當(dāng)初他的這一舉動(dòng)，并不被人理解，但他認(rèn)為思想統(tǒng)一才能步調(diào)一致，各方參與才能形成合力。前期，雖然在同步提高PPP的認(rèn)知方面有所付出，但后期可省去大量溝通的時(shí)間成本，怎么說(shuō)都是值得的。
2014年，禹城市城鄉(xiāng)教育綜合發(fā)展PPP項(xiàng)目被山東省財(cái)政廳評(píng)定為全省首批30個(gè)政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目第一名。
該項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容主要包括10所鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校、4所城區(qū)學(xué)校共14所學(xué)校的擴(kuò)建和新建工程，總面積17萬(wàn)平方米，總投資3.4億元。項(xiàng)目委托市教育局為招標(biāo)人，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式最終選擇了本地企業(yè)，山東省禹城市外資機(jī)械施工公司作為社會(huì)資本方，由社會(huì)資本方與政府指定的出資方合資組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目在建及已完工部分資產(chǎn)及債務(wù)劃轉(zhuǎn)到項(xiàng)目公司名下，項(xiàng)目公司在項(xiàng)目建設(shè)完成后向市教育局提供教學(xué)場(chǎng)所，同時(shí)提供指定的維護(hù)、保潔、綠化等后勤服務(wù)，收取可行性缺口補(bǔ)助。項(xiàng)目期滿后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目設(shè)施完好、完整、無(wú)償?shù)匾平唤o市教育局。
在PPP項(xiàng)目中，合理的回報(bào)是PPP最為關(guān)鍵的核心理念。在禹城市的教育PPP項(xiàng)目中，為了使社會(huì)資本后期維護(hù)責(zé)任容易界定，收益邊界清晰，禹城市在最后簽訂協(xié)議時(shí)，決定只將校舍、道路、操場(chǎng)、保潔、綠化等權(quán)責(zé)明確的部分交由社會(huì)資本方，而后期不易維護(hù)的教學(xué)配套器材部分則從項(xiàng)目中剝離。這樣，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要由社會(huì)資本方承擔(dān)，政策類風(fēng)險(xiǎn)如經(jīng)濟(jì)調(diào)整、稅率調(diào)整等風(fēng)險(xiǎn)則主要由政府承擔(dān)。禹城市外資機(jī)械施工公司總經(jīng)理王慶超說(shuō)，政府以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向來(lái)確定政府與社會(huì)資本的權(quán)責(zé)界限，將涉及的政府支出責(zé)任納入當(dāng)年預(yù)算的做法讓他們吃了定心丸。
樣本之寧陽(yáng)縣“組合開(kāi)發(fā)”：破解公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難題
寧陽(yáng)縣位于山東省中部，其引汶工程項(xiàng)目是國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目，且屬于水利基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，包括汶口一號(hào)壩改建、東引汶干渠改造、月牙河水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程、月牙河水廠等7個(gè)子項(xiàng)目，總投資13.28億元，合作期為30年。其中，灌區(qū)改造將有效解決鶴山、伏山、泗店、東疏4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)7萬(wàn)畝耕地的灌溉問(wèn)題。水庫(kù)除險(xiǎn)加固完成后，可保證下游寧陽(yáng)縣城防洪安全。
據(jù)介紹，寧陽(yáng)縣政府當(dāng)初在選擇社會(huì)資本的過(guò)程中十分慎重，在經(jīng)過(guò)層層篩選后，寧陽(yáng)縣引汶工程項(xiàng)目的社會(huì)資本方最終敲定為寧陽(yáng)縣老牌龍頭民營(yíng)企業(yè)山東魯珠集團(tuán)。
目前，連接引汶工程的樞紐水庫(kù)——月牙河水庫(kù)的清淤工作已完成，在水庫(kù)旁邊的月牙河水廠也已基本建設(shè)完工，近期就可以投產(chǎn)使用。
作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，找到合適的社會(huì)資本方也并非易事，據(jù)寧陽(yáng)縣財(cái)政局局長(zhǎng)武啟軍介紹，前期來(lái)洽談的不乏一些外地企業(yè)及央企，他們更關(guān)注的是水利工程項(xiàng)目本身的建設(shè)，而對(duì)于后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，因其人員投入大、回報(bào)周期長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)范圍廣，吸引力就大打折扣。因而，公益性設(shè)施及后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)就成了PPP項(xiàng)目合作中的短板。
寧陽(yáng)縣引汶工程項(xiàng)目“打包捆綁、組合開(kāi)發(fā)”的方式為PPP模式打開(kāi)了一個(gè)突破口。該項(xiàng)目創(chuàng)新性地將公益性較強(qiáng)、沒(méi)有直接收益的項(xiàng)目，通過(guò)與經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)項(xiàng)目組合開(kāi)發(fā)，吸引社會(huì)資本參與。比如將收益性較強(qiáng)的水廠、水力發(fā)電工程和堤壩、水庫(kù)等完全公益性的基礎(chǔ)設(shè)施整合在一起，作為綜合項(xiàng)目打包出售，用前者較高利潤(rùn)預(yù)期帶動(dòng)后者的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，并通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助使整個(gè)項(xiàng)目的利潤(rùn)處于合理水平。這樣，既保證了企業(yè)的合理回報(bào)，也為政府解決了公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)問(wèn)題。據(jù)山東魯珠集團(tuán)副總經(jīng)理孔令國(guó)介紹，該項(xiàng)目水廠收入、設(shè)施租賃收入、發(fā)電收入等預(yù)計(jì)年?duì)I業(yè)收入約為2.1億元，具有較強(qiáng)的投資回報(bào)能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
“打好組合拳，找準(zhǔn)利潤(rùn)點(diǎn)”是寧陽(yáng)引汶工程PPP模式的創(chuàng)新之舉。國(guó)家有關(guān)部委文件中明確指出，“對(duì)公益性較強(qiáng)、沒(méi)有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設(shè)項(xiàng)目，可通過(guò)與經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)項(xiàng)目組合開(kāi)發(fā)、按流域統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施等方式，吸引社會(huì)資本參與。”寧陽(yáng)縣正是按照這一制度設(shè)計(jì)，遵循“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享、物有所值、激勵(lì)相容”原則，找到了創(chuàng)造性開(kāi)展PPP項(xiàng)目的突破口。
樣本之濟(jì)寧任城區(qū)“智慧城市+產(chǎn)業(yè)園區(qū)”：雙引擎模式解決大項(xiàng)目建設(shè)難題
站在電腦屏幕前，全市所有井蓋和路燈盡收眼底，哪盞路燈壞了、哪條道路的路燈何時(shí)開(kāi)啟、何時(shí)調(diào)低亮度，都可以通過(guò)鼠標(biāo)一鍵控制；隨著生活水平的提高，環(huán)境保護(hù)受到更多人的重視，在指揮中心大屏幕上，鼠標(biāo)輕輕一點(diǎn)，城市各個(gè)區(qū)域的實(shí)時(shí)污染指數(shù)一目了然……
在濟(jì)寧市任城區(qū)智慧城市綜合指揮中心，這個(gè)項(xiàng)目的社會(huì)資本方深圳中興網(wǎng)信科技有限公司（中興子公司）工作人員向我們?cè)敿?xì)演示了久有耳聞的智慧城市系統(tǒng)。
2013年濟(jì)寧市任城區(qū)獲批“國(guó)家智慧城市試點(diǎn)”。山東智慧城市產(chǎn)業(yè)園建設(shè)PPP項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括智慧城市和智慧城市產(chǎn)業(yè)園兩部分。項(xiàng)目采用“智慧城市+產(chǎn)業(yè)園區(qū)”雙引擎模式，成為在建規(guī)模大、投資金額大項(xiàng)目中的亮點(diǎn)。其交易結(jié)構(gòu)采用邊建設(shè)邊經(jīng)營(yíng)、逐年滾動(dòng)投資開(kāi)發(fā)的模式及收益回報(bào)以“政府購(gòu)買+使用者付費(fèi)”的方式，也讓人眼前一亮。
智慧城市項(xiàng)目總投資超過(guò)44億元，其中自籌資金超過(guò)32億元，銀行貸款12億元。中興網(wǎng)信山東智慧城市產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目負(fù)責(zé)人羅鐵介紹說(shuō)，項(xiàng)目擬組建兩個(gè)特殊目的公司，一是產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目公司，由中興網(wǎng)信全部出資設(shè)立，注冊(cè)資本金為1億元；二是智慧城市項(xiàng)目公司，注冊(cè)資本金為2億元，其中區(qū)級(jí)和市級(jí)平臺(tái)公司各代表政府出資4000萬(wàn)元，占40%股權(quán)；中興網(wǎng)信出資1.2億元，占60%股權(quán)。
智慧城市項(xiàng)目投資回報(bào)方式是采取政府付費(fèi)的方式，即項(xiàng)目公司向濟(jì)寧市政府和任城區(qū)政府提供智慧城市服務(wù)，由濟(jì)寧市財(cái)政與任城區(qū)財(cái)政依據(jù)使用情況付費(fèi)。而產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)則全部由社會(huì)資本方中興網(wǎng)信負(fù)責(zé)。
據(jù)濟(jì)寧市財(cái)政局副局長(zhǎng)許一新介紹，濟(jì)寧市智慧城市PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本方將主要承擔(dān)項(xiàng)目投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)，這樣就最大限度地減少了項(xiàng)目的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；政府從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目總體策劃，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，大大平滑了市區(qū)兩級(jí)的財(cái)政支出，降低了政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。