新常態下區域發展將圍繞提高空間效率呈現五個轉變，即從地方競爭轉向區域合作、從集中集聚轉向分散均衡、從產業轉移轉向知識外溢、從增量拓展轉向存量提升、從基礎設施轉向人力資本。
　　
　　一、當前我國區域發展的基本情況
　　
　　(一)區域協調發展取得成效，但區域差距仍然較大
　　
　　2005年以來，隨著區域發展總體戰略的作用逐步顯現。中部、西部在全國的經濟占比有所提升，分別從2005年的18.78%、17.11%提高到2014年的20.27%、20.18%。東部占比從2005年的55.49%下降到2014年的51.16%。從省級單元看。區域差距仍在擴大，31個省份人均GDP差距由2005年的10705逐步增加到2014年的21894。從絕對差距看。各省份人均GDP最低與最高之差從2005年的43553元擴大到2014年的77271元。近年來區域內、省內差距也有擴大跡象，以經濟最發達的廣東省為例，2014年人均GDP最低的梅州市(20567元)僅為最高的深圳市的13.66%，為全國的4420%。
　　
　　(二)主體功能區穩步推進。但制度設計存在缺陷
　　
　　實施主體功能區戰略是我國國土空間開發思路、開發模式的重大轉變，近年來取得積極成效。2011年出臺了《全國主體功能區規劃》，截至2014年底，31個省級主體功能區規劃全部出臺。從2008年起，中央財政設立了對436個國家重點生態功能區縣的轉移支付，力度逐年加大，2014年達到480億元，浙江等還建立了省級財政轉移支付。2014年，開展了72個國家主體功能區建設試點。
　　
　　總體上看，各地對本地區總體定位更加客觀，越來越能夠按照主體功能區理念謀劃發展。我國主體功能區規劃體系分省級(含)以上、省級以下兩個層次，全國和省規劃重在提出縣(市)的主體功能，縣(市)規劃重在劃定三類空間。由于全國和省規劃中將縣(市)作為一個整體。缺少指導縣(市)內部劃定“三類空間”的指標標準。因此，主體功能區制度還難以真正參與到空間開發管理中。
　　
　　(三)三大城市群優中有憂，中小城市群一體化緩慢  
　　
　　城市群正在成為引領區域發展的重要形態。長三角、珠三角、京津冀三大城市群集聚能力和發展水平大幅提升，2014年以3.7%的國土面積承載了全國18.2%的人口，貢獻了36.6%的GDP，分別比2005年提高了1.8和1.5個百分點，基礎設施、產業發展、公共服務等一體化程度大幅提高。其中，特大城市地位十分突出，京津滬穗深5大城市國土面積占全國的0.46%，2014年人口、GDP、進出口總額分別占全國的6.1%、13.4%和47.1%。同時也存在功能“過密”問題，交通擁堵、環境污染等“大城市病”日趨嚴重。同期，成渝、中原、北部灣、關中等中小城市群盡管發展速度較快，2011、2012、2013年GDP增速分別高出全國1.9、2.2、1.8個百分點，但由于仍處經濟加速發展階段，向周邊輻射擴散較弱，一體化講程相對緩慢。
　　
　　(四)四大板塊顯著分化，空間增長新輪廓初現
　　
　　東部地區經濟增長穩定性較強，經濟增速回落也較其他板塊小，2010年～2014年各年分別增長12.4%、10.5%、9.3%、9.1%和8.9%，增幅逐步收窄。東北地區經濟增速大幅下滑，2010年～2014年各年分別增長13.1%、11.8%、10.3%、8.4%、5.8%。資源型城市轉型、地方政府債務、動力結構轉換等交織疊加，前景尚不明朗。西部地區增速穩中有降，成都、重慶成為亮點，在承接全球產業轉移、發展開放型經濟等方面取得突破，產業層次、服務功能顯著提升，進出口總額、世界500強企業數量等指標超過東中部地區南京、武漢等城市。有望成為中國經濟“第四極”。中部地區增長穩健，特別是沿長江的湘鄂贛皖4省，2014年全年及2015年上半年經濟增速均超過9.0%，是除政策強度較大省份外表現最好的省份，在承接沿海制造業轉移上進展明顯，有望成為維持“中國制造”優勢和支撐全國經濟增長的重點區域。  
　　
　　二、準確把握新常態下區域發展“五大轉向”
　　
　　(一)區域發展動力：地方競爭轉向區域合作
　　
　　過去，經濟增長的動力主要依靠擴大要素投入來獲得。進入新常態，繼續追加要素投入的空間有限，因此將更多地依賴生產率的提高。而在要素總投入不變的條件下，由于“專業化分工、市場一體化和集聚”效應的存在，要素在區域間重新優化配置可以帶來生產率的提高。
　　
　　各地區將從過去專注于自身“一畝三分地”，通過搶資源、搶資金、搶項目、搶市場的“GDP競賽”來推動全國整體的經濟增長，轉向開展區域合作、促進市場一體化、減少負外部性的聯動發展。如何提高空間效率將成為區域政策的核心目標，政策著力點也將從“個別”轉向“整體”、從“區域內”轉向“區域間”、從“差異化”轉向“一體化”。
　　
　　(二)產業空間組織：集中集聚轉向分散均衡
　　
　　過去，在經濟全球化背景下形成的中國制造優勢，正在面臨新工業革命的挑戰。新工業革命下的制造業要求產品設計過程與制造過程充分整合，要求設計人員與生產人員保持緊密聯系，使依賴原材料大規模投入的傳統流水線式集中生產模式向資源集約型智能生產模式轉變。
　　
　　在新常態下，原有發達國家與發展中國家制造業的分工格局被打破。一個基于互聯網、新材料和智能制造的新制造業出現，全球制造業分工格局面臨重新洗牌，“集中生產、全球分銷”的傳統生產模式向“分散生產、就地銷售”的生產模式轉變，將對我國區域生產力布局產生重大影響。
　　
　　(三)要素配置方式：產業轉移轉向知識外溢  
　　
　　過去，區域政策中的產業政策主要是圍繞要素配置來展開，如優化生產力布局、促進產業轉移等，取得了一定效果，但由于扭曲了要素配置機制，出現了重復建設、惡性競爭、產能過剩、污染轉移等問題。  -
　　
　　在新常態下，低廉的勞動力成本在競爭中的優勢不再顯著，傳統制造行業將更加個性化、多元化地向產品設計、研發、銷售等服務業延伸，知識和技能成為經濟活動中的最為關鍵要素。要依托我國一線城市已經形成的教育、培訓、研發、設計、咨詢等知識型創新型資源優勢，促進知識和創新從北上廣深向二線甚至三線城市溢出，解決二三線城市創新能力弱的問題。  
　　
　　(四)城市增長模式：增量拓展轉向存量提升
　　
　　過去，城市發展總體上依賴土地財政的外延擴張模式，出現了土地后備資源不足、發展空間趨緊、用地效率不高、供需矛盾尖銳等問題。部分城市已經接近空間開發極限。北京、上海、廣州、深圳、天津的開發強度分別達到了21.3%、35%、22%、44%和31%，高于英國大倫敦地區(23.7%)、法國巴黎大區(21%)、日本三大都市圈(15%)。多數城市已經突破2020年規劃用地指標。   
　　
　　在新常態下，城市增量擴張潛力已非常有限，新技術、新業態、新商業模式也對用地管理提出了新要求，建設用地的“天花板”和耕地保護的“硬約束”倒逼我國城市更多依靠存量空間提質增效來滿足發展需求。
　　
　　(五)政策傳導載體：基礎設施轉向人力資本  
　　
　　過去，區域政策的著力點一直是面向“地區”的，主要通過“多予少取放活”即增加項目投資、給予稅收減免、允許先行先試3個途徑來引導區域經濟增長。目前。大部分地區基礎設施得到顯著改善，繼續投資的邊際報酬下降。而制約欠發達地區發展的瓶頸也發生了變化，交通條件差不再是主因，觀念落后、市場意識不強、勞動力技能差等軟能力上的差距日益凸顯，而這需要轉向人力資本的提升。這也是發達國家的一個共同經驗。
　　
　　在新常態下，區域政策關注點應逐漸從“區”轉移到“人”上，面向“人”的投入不會像基礎設施投入那樣出現閑置，同時由于知識和技能具有自我擴散性，會使得這些投入將產生乘數效應，從而提高投資的邊際效益。  
　　
　　三、做好新常態下區域發展政策儲備
　　
　　(一)全方位改善我國的地緣區位
　　
　　圍繞推進“一帶一路”建設，密切與周邊國家和地區的合作，建設早期收獲項目，加快基礎設施互聯互通，改變我國遠離主要原料地和市場地的地緣區位劣勢，通過改善交通條件和減少貿易壁壘兩個途徑，降低我國要素組織和產品分銷成本。
　　
　　加快中巴、中蒙俄、孟中印緬等經濟走廊建設，支持沿邊開發開放試驗區、邊境經濟合作區、跨境經濟合作區、特殊經濟開發區等平臺發展，促進大湄公河、中亞、東北亞國際次區域合作。
　　
　　(二)重視先發地區的“再開發”  
　　
　　長三角、珠三角、京津冀等先發地區事關我國在全球的競爭力。未來應促進發達地區深度融入世界經濟，提升在全球城市體系中的位勢，圍繞功能有效分流，提升創新能力，改善人居環境。加大對先發地區支持力度，制定城市更新、土地再開發等有關政策，釋放空間潛力，避免增長乏力和產業空心化。  
　　
　　繼續發揮深圳等經濟特區、上海浦東新區、天津濱海新區在改革開放中的先行先試作用，用好上海、天津、廣東、福建自貿區平臺，落實好京津冀協同發展各項任務，發揮先發地區人才、創新、金融等高端要素優勢，在全國發展中繼續起著引擎作用。
　　
　　(三)發現和培育經濟增長新空間   
　　
　　重點支持成渝、中部沿江地區發展，打造成為支撐我國經濟增量和制造業發展的新增長極。繼續培育由東向西沿大江、大河和陸路交通干線的幾個經濟帶。依托各類全改區、綜改區，通過釋放改革紅利來挖掘發展動力。加強區域內自貿區、國家級新區、自主創新示范區協作互動，形成以開放為動力、網絡化的新增長空間。
　　
　　進一步挖掘沿海地區發展潛力，支持北海、汕頭、溫州、日照、秦皇島等沿海城市拓展腹地，釋放區位潛力優勢。重點支持大城市周邊新城、城市群內中小城市、西部地區區域中心城市提升產業功能，逐步成為支撐增長的主力。支持后發地區創新發展路徑，發展生態經濟，形成綠色發展的新增長空間。
　　
　　(四)構建區域創新生態和創新網絡
　　
　　依托中關村、張江、東湖等國家自主創新示范區、國家級經開區和高新區、高等院校和企業的創新平臺，加快構建區域新型創新網絡，圍繞服務實體經濟和追趕技術前沿，降低技術應用和知識外溢的交易成本，形成創新合力。
　　
　　按照生態系統的理念，對標發達國家創新生態系統，政府應著力支持培育制約創新生態系統發育的關鍵領域和薄弱環節，同時為其他領域的發展營造好的市場環境，形成創新的系統優勢和區域優勢。支持長三角、粵港澳、京津冀等建成全球創新型區域。
　　
　　(五)實施人力資本提升行動計劃
　　
　　發揮人力資本在提升生產效率、促進轉型升級中的關鍵作用，把政策的關注點放到“人”上。通過促進高層次人才在區域間、城市間優化配置，改善后發地區的生產要素組合結構。通過制度和機制改進，完善發展環境，釋放廣大中堅知識群體和技能群體的潛力。
　　
　　著力擴大農民工培訓覆蓋面，以政府為主導，以流入地城市為主要平臺，開展農民工技能培訓和生活方式提升計劃，提高農民工特別是生活服務業農民工經營能力、創業能力和服務水平，形成結構相對穩定、組織方式靈活、公共投入為主的培訓體系。加大對欠發達地區教育投入力度，持續提升勞動力素質和人力資本存量，增強中長期發展能力。
　　
　　(六)防范滯緩衰退地區的各類風險
　　
　　區域政策應從目前的描繪型向托底型轉變，制定防控區域各類風險的預案。正確看待部分滯緩衰退地區的客觀規律，加快制定中長期層面的后續政策，完善失業、養老等公共服務供給政策和人口轉移政策。加強地方政府債務管理，在開展債務評估和信用評估的基礎上，建立統一的地方政府信用體系和平臺。
　　
　　按照總體可控原則，形成地方政府信用額度“一張表”，按年度進行信用額度調整，形成支持和約束并重、松緊交替的管理模式，將地方政府信用納入績效考核體系，防范區域性金融風險。以提高財政轉移支付效率為重點，完善革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區及資源枯竭型地區、老工業基地、庫區、國家重點生態功能區等類型地區政策框架。