2016年是“十三五”的開局之年，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展階段，“十三五”規(guī)劃中對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有哪些值得關(guān)注的信息？“十三五”期間區(qū)域經(jīng)濟(jì)將呈現(xiàn)出哪些不同于之前的特點？區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局又將有哪些變化？中國經(jīng)濟(jì)時報日前就上述話題采訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部副部長劉培林。
　　
　　推動以人為本的城鎮(zhèn)化是縮小區(qū)域差距重要途徑
　　
　　中國經(jīng)濟(jì)時報：“十三五”規(guī)劃建議中提出，要堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，著力形成平衡發(fā)展結(jié)構(gòu)。您如何看待區(qū)域經(jīng)濟(jì)間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，未來將通過什么樣的方式實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展？
　　
　　劉培林：“十三五”規(guī)劃建議明確指出必須堅持在協(xié)調(diào)發(fā)展中拓寬發(fā)展空間，在加強(qiáng)薄弱領(lǐng)域中增強(qiáng)發(fā)展后勁。并提出推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。我個人的觀察是，未來促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小區(qū)域差距，在很大程度上將和推進(jìn)城鎮(zhèn)化、縮小城鄉(xiāng)差距，成為一個同一的過程。
　　
　　不妨舉一個例子來說明如何理解這里的同一性。從全省的層面衡量，貴州省和浙江省的發(fā)展水平、勞動生產(chǎn)率差距都很大。但是，從城市的層面衡量，貴陽市和杭州市的發(fā)展水平、勞動生產(chǎn)率雖然也有差距，但相對而言就比從全省層面衡量的差距小得多。未來隨著以人為本的城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，人口跨省的遷移以及本地城鎮(zhèn)化過程不斷推進(jìn)，區(qū)域之間發(fā)展水平和生產(chǎn)率水平之間的差距，就會相應(yīng)縮小。
　　
　　從這個例子中，可以抽象出一些道理。區(qū)域發(fā)展水平和生產(chǎn)率差距，實際上由三個因素疊加而成，一是區(qū)域之間的城市的差距，二是區(qū)域之間的農(nóng)村的差距，三是區(qū)域之間的城市化率差距。隨著城鎮(zhèn)化率超過50%并繼續(xù)朝著更高水平提升，這里面第二和第三種因素對區(qū)域差距的影響趨于縮小。隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，相對落后區(qū)域的城鎮(zhèn)化水平進(jìn)一步提高，更多人口和勞動力除外流到東部發(fā)達(dá)省份外，還可以就地城鎮(zhèn)化，從農(nóng)村進(jìn)入城市，從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域流通到工業(yè)、服務(wù)業(yè)等非農(nóng)領(lǐng)域，大幅度提升生產(chǎn)率水平。這樣，在城鄉(xiāng)差距逐漸縮小的同時，區(qū)域之間的差距也將進(jìn)一步縮小。所以未來縮小區(qū)域差距的一個重要途徑就是推動以人為本的城鎮(zhèn)化。
　　
　　當(dāng)然，在推動以人為本的城鎮(zhèn)化的同時，努力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，并統(tǒng)籌各方面要素稟賦優(yōu)勢，提升各地農(nóng)村的發(fā)展水平，也將對促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮不可忽視的作用。周其仁教授講過一個例子，某個地方會經(jīng)營，柿子留在樹上當(dāng)作農(nóng)家樂的景觀資源，以吸引游客的方式創(chuàng)收，比摘下柿子賣更劃算。相比于腸胃的充實感而言，富裕起來的城里人更愿意為視覺感受付高價。這個例子如果加以抽象，可以類比于巴拉薩－薩繆爾森效應(yīng)：富裕起來的城里人對廣大農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)資源、綠色有機(jī)農(nóng)業(yè)、觀光資源等的需求收入彈性高。農(nóng)村地區(qū)憑借這些資源而能夠獲得的相對價格，也將因為城市部門生產(chǎn)率的提高而 “坐地起價”，分享城市部門生產(chǎn)率提高的紅利。城市化水平越高，城里人生產(chǎn)率越高，城里人支付能力越高，農(nóng)村的綠色、生態(tài)和農(nóng)業(yè)資源就越值錢。這實際上也是城鎮(zhèn)化過程帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要機(jī)制。
　　
　　應(yīng)更多著眼于促進(jìn)人的發(fā)展
　　
　　中國經(jīng)濟(jì)時報：在當(dāng)前嚴(yán)峻復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢下，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要著眼點應(yīng)該是什么？
　　
　　劉培林：促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，著眼點很多，包括提升地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平、改善地區(qū)的生態(tài)環(huán)境等諸多方面，但歸根結(jié)底應(yīng)該更多著眼于促進(jìn)人的發(fā)展，而不能僅僅著眼于促進(jìn)“地”的發(fā)展。
　　
　　“十三五”規(guī)劃建議強(qiáng)調(diào)，要“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，要貫徹“人人參與、人人盡力、人人享有”的要求，要“提高社會橫向和縱向流動性”、“加快形成有利于創(chuàng)新發(fā)展的市場環(huán)境、產(chǎn)權(quán)制度、投融資體制、分配制度、人才培養(yǎng)引進(jìn)使用機(jī)制”。“實施更開放的創(chuàng)新人才引進(jìn)政策，更大力度引進(jìn)急需緊缺人才，聚天下英才而用之。發(fā)揮政府投入引導(dǎo)作用，鼓勵企業(yè)、高校、科研院所、社會組織、個人等有序參與人才資源開發(fā)和人才引進(jìn)。”
　　
　　去年年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議也提出，“要加大投資于人的力度，使勞動者更好適應(yīng)變化了的市場環(huán)境。”重“地”輕“人”地促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，導(dǎo)致勞動者不能很好地適應(yīng)變化了的市場環(huán)境，在特定的“地”上投入再多，效果也不明顯。國際上有例可循，底特律市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展頹勢早已顯現(xiàn)，為了止住經(jīng)濟(jì)下滑，底特律市加大了投資，但投資集中在建設(shè)交通運(yùn)輸系統(tǒng)、文化場館等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，對提升人力資本投資不夠，最終受益主體是工程承包商，大量勞動力的人力資本水平?jīng)]有提升，難以流動到其他地區(qū)和新產(chǎn)業(yè)，最后導(dǎo)致該市財政陷入破產(chǎn)困境。
　　
　　當(dāng)然，要卸下這樣一個思想包袱：即特定地區(qū)的發(fā)展興衰全然都是由于主觀因素所決定的。要認(rèn)識到客觀因素的影響，要認(rèn)識到形勢比人強(qiáng)，特別是要認(rèn)識到發(fā)展階段轉(zhuǎn)換和相應(yīng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換的影響。底特律市所在的五大湖地區(qū)，曾經(jīng)是美國經(jīng)濟(jì)乃至全球經(jīng)濟(jì)增長的火車頭，但是隨著美國比較優(yōu)勢的變化和產(chǎn)業(yè)與技術(shù)的升級，五大湖地區(qū)成了“鐵銹地帶”，而陽光地帶的新的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)部門成長起來了。所以，五大湖地區(qū)發(fā)展水平的相對位勢降低，很大程度上有客觀因素的影響。
　　
　　這個道理在中國也一樣發(fā)揮作用。卸下這樣的思想包袱，并非為中國發(fā)展位勢相對降低的地區(qū)干部“開脫”，而是為了激勵這些地方的干部著眼于人，著眼于提升本地人口和勞動力，提升人力資本；也是為了激勵這些地方的干部痛痛快快地做好“加減乘除”法，特別是痛痛快快地做減法，樂見并推動人力資本得到提升的人口流動到其他生產(chǎn)率更高的地區(qū)。比如，目前東北人口大量外流引起關(guān)注，這很大程度上是市場在資源配置中發(fā)揮作用的表現(xiàn)，是勞動力要素在區(qū)域間的流動和再配置。為了更好地促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，東北地方政府不能因為人的外流趨勢而降低人力資本投資，相反，要站在全國角度考慮，以人為本，著力提升人力資本。同時也要看到，在人口外流、人地比例關(guān)系改變以及其他條件綜合變動的格局下，也一定會有富有企業(yè)家和有才能的人流入東北，打造適合新的要素稟賦結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)增長點。
　　
　　如何實現(xiàn)投資于人，“十三五”規(guī)劃建議中已經(jīng)給出了對策，“優(yōu)化人力資本配置，清除人才流動障礙，提高社會橫向和縱向流動性。完善人才評價激勵機(jī)制和服務(wù)保障體系，營造有利于人人皆可成才和青年人才脫穎而出的社會環(huán)境，健全有利于人才向基層、中西部地區(qū)流動的政策體系。”
　　
　　充分發(fā)揮政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用
　　
　　中國經(jīng)濟(jì)時報：“十三五”期間，政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中將發(fā)揮什么作用？
　　
　　劉培林：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展離不開市場的決定性作用，也需要更好地發(fā)揮政府的作用。政府作用的一個重要方面是區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控。我國環(huán)保機(jī)構(gòu)以行政區(qū)劃來設(shè)置，這固然是合理的。但是，還要考慮到另外一個重要的問題：污染的負(fù)外部性在很多場合是跨行政區(qū)的。理論上講，環(huán)保機(jī)構(gòu)應(yīng)該有兩重設(shè)置：負(fù)外部性局限于本行政區(qū)的，比如固體廢棄物，可以交由本行政區(qū)的環(huán)保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管；負(fù)外部性跨行政區(qū)的，比如河流排污、大氣污染等，則應(yīng)該按照負(fù)外部性的實際影響范圍設(shè)置統(tǒng)一的環(huán)保機(jī)構(gòu)，加以監(jiān)管。當(dāng)然，現(xiàn)實條件所限，難以按照理論上的最優(yōu)原則設(shè)置環(huán)保機(jī)構(gòu)，而只能在理論上的最優(yōu)狀態(tài)和現(xiàn)實情況中尋求平衡點。通俗的說法就是，圍繞某些污染問題，開展區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。這方面政府一定要更好地發(fā)揮作用。目前京津冀協(xié)同發(fā)展方面，已經(jīng)有相應(yīng)的安排，取得成功經(jīng)驗后，應(yīng)該向全國推廣。
　　
　　更好發(fā)揮政府作用的領(lǐng)域，也包括重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、布局和建設(shè)。這些基礎(chǔ)設(shè)施會對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生重大而持久的影響，一定要科學(xué)審慎決策；同時保持一定的靈活性，能夠?qū)κ袌鲎兓闆r作出響應(yīng)。
　　
　　城市群的帶動作用會更加凸顯
　　
　　中國經(jīng)濟(jì)時報：在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的大背景下，是否會涌現(xiàn)一批新的城市群或是輻射帶動作用強(qiáng)的中心城市？
　　
　　劉培林：城市群的帶動作用在“十三五”期間會更加凸顯。
　　
　　“十三五”規(guī)劃建議中提出，要拓展區(qū)域發(fā)展空間。以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)為引領(lǐng)，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶。發(fā)揮城市群輻射帶動作用，優(yōu)化發(fā)展京津冀、長三角、珠三角三大城市群，形成東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原等城市群。
　　
　　國際上現(xiàn)代化的基本規(guī)律是，人口普遍集聚在大江大河的三角洲地區(qū)。我國將來也不會偏離這個規(guī)律。當(dāng)然，在我國中西部地區(qū)，也有一些適合承載一定規(guī)模的人口和經(jīng)濟(jì)、社會活動的點狀城市群或中心城市出現(xiàn)，比如成渝地區(qū)、關(guān)中地區(qū)、長江中游、中原地區(qū)等。未來，會有一批中心城市發(fā)展起來，并依托這些中心城市發(fā)展起若干重點經(jīng)濟(jì)區(qū)。
　　
　　中國經(jīng)濟(jì)時報：隨著中國經(jīng)濟(jì)增速放緩，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增速也出現(xiàn)一些新的特點，“十三五”期間這些特點是否會延續(xù)？
　　
　　劉培林：“十二五”末期，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出東部緩中趨穩(wěn)，中部穩(wěn)中有進(jìn)，西部穩(wěn)中有優(yōu)，東北降幅較大的特征，這與中國各個地區(qū)所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)。形勢比人強(qiáng)，“十三五”期間地區(qū)發(fā)展趨勢，很大程度上還是取決于各地產(chǎn)業(yè)隨著發(fā)展階段變化而發(fā)生的變化。以煤炭、鋼鐵等重工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)以及資源型城市，比如東北三省、山西、內(nèi)蒙古，如果不能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，這些地區(qū)“十三五”時期經(jīng)濟(jì)增速會比較緩慢，甚至有進(jìn)一步下滑的可能性。東部地區(qū)在經(jīng)歷基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動、城鎮(zhèn)化推進(jìn)時的高速增長后，目前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級已經(jīng)見到成效，正逐漸進(jìn)入穩(wěn)增長時期，但也很難重現(xiàn)改革開放初期那樣的高速增長。其他中西部地區(qū)的發(fā)展態(tài)勢，取決于能不能像東部地區(qū)一樣發(fā)展起持續(xù)穩(wěn)定增長的具有競爭力的產(chǎn)業(yè)。