牧區小城鎮是牧區經濟、文化、教育及社會服務的重要載體，未來將成為接納牧區人口就地就近城鎮化的主場所。錫林郭勒盟作為一個典型牧區，隨著工業化進程的加快，小城鎮建設的速度不斷加快，現已形成2市34個建制鎮的城鎮體系格局。對錫林郭勒牧區小城鎮的發展進行研究分析，有益于推動該區域新型城鎮化穩步健康地發展。

　　一、錫林郭勒牧區小城鎮發展概況

　　錫林郭勒盟位于內蒙古自治區中部，是距京津冀最近的草原牧區，既是國家和內蒙古自治區重要的畜產品基地，又是對外貫通俄蒙對內北開南聯的重要樞紐。區域內交通便捷，現有國道3條，省道9條，縣道29條（含13條邊防公路），鄉道105條。全盟設2市（錫林浩特市、二連浩特市）9旗（阿巴嘎旗、蘇尼特左旗、蘇尼特右旗、東烏珠穆沁旗、西烏珠穆沁旗、太仆寺旗、鑲黃旗、正鑲白旗、正藍旗）1縣（多倫縣）1開發區（烏拉蓋開發區），面積20.3萬平方公里。

　　伴隨著自治區經濟的快速發展，該區域城鎮化也步入了快速發展期，尤其是工礦型、口岸貿易型、交通樞紐型小城鎮市政基礎設施建設力度逐年加大，2013年有22個小城鎮被評為自治區級重點鎮02003-2013年，錫林郭勒盟城鎮人口由41.96萬人增加到65.11萬人，城鎮化率由44.6%提升為62.7%,年均提高1.03個百分點。從34個小城鎮的數據①來看，城鎮人口在1萬以上的小城鎮有11個，2000一10000人的小城鎮5個，1000-2000人的小城鎮8個，小于1000人的小城鎮10個。

　　二、錫林郭勒牧區小城鎮發展存在的問題

　　1.規劃落實不到位，結構問題突出。通過對錫林郭勒牧區的小城鎮調查發現，部分城鎮頻繁修編總體規劃或者視規劃為無物，以領導意志為導向，隨意調整變換規劃內容，小城鎮規劃出現嚴重的落實不到位問題，同時存在用地結構不夠合理（居住用地比例偏高，道路廣場與綠地則相對不足）的問題。概括起來有以下幾個方面：一是規劃的居住用地沒有得到合理開發利用，.大部分鎮區存在大量的棚戶區居住用地，建筑陳舊，街道環境差，開發強度低，未能發揮土地真正的社會經濟價值。二是綠地系統分布不均衡。以別力古臺鎮為例，該鎮處在洪善達克沙地北側，風沙較大，鎮區風沙防護等問題比較突出。鎮區在建的湖泊濕地公園是主要的公共綠地，其他公共綠地較少，城鎮公共綠地不均衡，不能很好地滿足城鎮居民需要。其他城鎮同樣存在這個問題。三是交通問題明顯。一些城關鎮鎮區機動車總量快速增長與城鎮道路交通容量的矛盾日益突顯，主干路和部分支路建設未能形成系統，丁字路口較多，公共停車場所的功能需求也越來越突出。

　　2.特色不鮮明，同構現象嚴重。小城鎮能否長遠發展，主要依靠自身獨特的發展模式和特色產業。主導產業的良性發展直接決定了小城鎮的經濟形態和發展方向，從而決定了農村人口以及資本投資向城鎮集聚，為小城鎮奠定豐厚的人力和財力基礎，也是小城鎮生存和發展的重要保障。然而，錫林郭勒牧區多數小城鎮并未形成自己的特色主導產業，同構現象十分嚴重。小城鎮已有的產業基礎相當薄弱，隨時面臨被淘汰或自然消失的風險。盡管大部分小城鎮都把畜產品加工業與草原旅游業作為其創收產業，但是精細化定位卻做得不夠，發展前途依然堪憂。

　　3.規模不適宜，人口凝聚力較弱。目前錫林郭勒牧區小城鎮規模存在兩種主要不合理情況。一是許多旗縣城關鎮對推進城鎮化存在片面理解，大搞形象工程和政績工程，或者為了獲得土地開發的短期收益多次修編城鎮規劃，大面積規劃開發區，使得土地城鎮化速度遠遠超過人口城鎮化速度，推進城鎮化僅僅為了土地的擴張，而未考慮如何使牧區富余勞動力向城鎮轉移，實現牧區人口城鎮化。二是一些建制鎮建設起步比較晚，基本上還處于一鎮一街一政府的初始階段，大部分建制鎮是通過“撤鄉并鎮”建立的，人口普遍偏少。居住在鎮區的大部分是當地原有居民，鎮外的移民較少，甚至有的小城鎮人口數量呈下降的趨勢。據統計，2012年錫林郭勒牧區在不包括旗縣區城關鎮的情況下，建制鎮的平均人口僅有1300多人，有城無市的現象較為嚴重。

　　4.職能不完善，基礎設施落后。良好的基礎設施是吸引資本投資和技術人才向小城鎮集中的重要保障。然而，基礎設施投資需要財力與人力的支持，錫林郭勒牧區的大部分小城鎮，除城關鎮與礦業小鎮外，基本上都是通過撤鄉并鎮設置的，并不是在市場與產業行為的推動下形成的小城鎮，人口少、規模小、職能單一是其主要特征。這些小城鎮沒有人事權與財政權，僅僅以管理與服務職能為主，因此，要建立比較完善的城鎮基礎設施，僅靠小城鎮自主解決是天方夜譚。調查發現，部分小城鎮仍沿用過時的城市建設模式，投資來源僅僅依靠國家及地方政府劃撥。還有一部分小城鎮為了籌集資金而違法抬高土地出讓金，亂收費現象頻出。

　　5.經濟基礎薄弱，二三產業滯后。錫林郭勒牧區除城關鎮以外的其他建制鎮，大多數地處牧區腹地，畜牧業生產管理落后，非農產業所占比重非常低，經濟基礎薄弱。任何城鎮的發展都離不開產業作支撐，小城鎮的發展也不例外。錫林郭勒牧區的小城鎮第一和第二產業的結構比例不協調，盡管城關鎮近年通過招商引資大力發展工業，但其他建制鎮的工業化水平還處于起步階段，第二產業的發展對第一產業的替代性較弱，經濟發展的整體水平對小城鎮發展所發揮的作用有限。一般認為小城鎮作為物質載體為二三產業提供空間場所、基礎設施、市場和勞動力等條件，二三產業的良性發展是小城鎮建設的經濟保證，因此，小城鎮與二三產業需要協調發展，共同促進。但是，錫林郭勒牧區部分小城鎮將發展重心放在城鎮建設上，高標準建設基礎設施，重視房屋建設和道路修建，而忽視特色產業的培育，使得二三產業發展水平明顯落后，小城鎮建設缺少經濟支撐，發展受阻。

　　三、錫林郭勒牧區小城鎮發展對策建議

　　1.科學編制并落實小城鎮規劃。小城鎮規劃的編制與落實是錫林郭勒牧區統籌城鄉發展的重中之重，必須加強小城鎮規劃與旗縣域規劃、盟域規劃的有機銜接，并與經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃等相協調，建立起統籌城鄉發展的規劃管理體系，以此指導并加快編制城鎮體系規劃、鄉鎮總體規劃、控制性詳細規劃及專項規劃等，實現城鄉規劃全覆蓋。另外，要根據小城鎮的發展目標，統籌考慮重點鎮在城區產業發展、功能配置、城鎮空間中的地位和作用，明確重點鎮的地位、職能、分工及其與周邊小城鎮的協調發展關系，從而合理安排建設用地，結合重點鎮經濟社會發展要求，統籌利用地上地下空間資源。要在小城鎮規劃與經濟發展相協調和適度超前的前提下，做好道路交通、給水排水、電力通信、燃氣、環衛、綠地系統、公共服務設施、草原生態保護等專項規劃的編制工作。科學編制各類規劃后，還需要建立高效智慧的城市規劃管理機制與平臺，以保障規劃的真正落實。

　　2.準確把握小城鎮發展定位。借鑒城市定位的概念，小城鎮需根據自身條件、競爭環境、市場需求及其動態變化，確定某階段城鎮發展的目標以及在區域扮演的角色，獨樹一幟，形成自己的特色。城鎮所擁有的資源、要素、環境和產業是城鎮發展的條件和基礎，對這些條件的分析、挖掘和利用是進行城鎮定位研究的基礎。通常情況，一個特色城鎮往往擁有可持續發展、生命力強的主導產業，而主導產業的選擇與確立同樣需要充分挖掘地區的地理、文化、歷史、民族、自然資源、經濟等優勢并進行綜合分析和研究，準確定位，以期建設特色鮮明的小城鎮。以白音華鎮為例，白音華鎮是白音華礦區的中心城鎮，城鎮定位應充分考慮白音華礦區的資源稟賦、行政、文化、商業等服務于礦區的功能，同時也要充分考慮靠近丘陵山體、草原牧區、高力罕河等自然景觀的優勢。因此，白音華鎮的發展應以山水自然景觀和資源為優勢條件，建成以行政辦公、商業金融服務、文化娛樂、居住生活功能為主，對內服務于礦區職工和居民，對外服務于周邊牧民和旅游者，生態特色、民族文化特色突出的現代化生態型草原能源小城鎮。

　　3.有選擇地布局建設重點小城鎮。錫林郭勒牧區人口基數少，2013年常住人口只有104萬人，未來絕大部分小城鎮不可能向大中城市晉升，按現行規劃大搞建設會與現實相背，勢必造成人力、物力和財力損失。針對現有情況，為使小城鎮形成合理規模并健康有序地發展，應該“控制普及性，突出重點性”。一是要確定合理的人口規模，依照人口密度的差異來合理確定人口規模，有目的地進行布局和規劃;二是要集中精力建設重點小城鎮，將區位條件好、經濟水平高、現有人口密度大的小城鎮作為中心城鎮，加大投資力度，重點建設發展;三是要撤掉一些人口密度較小、經濟實力較差的城鎮，按照就近或擇優原則將其合并到臨近的經濟實力較強的重點鎮。

　　4.完善小城鎮基礎和公共服務設施。錫林郭勒牧區地處祖國北疆，其功能與地位有其特殊性，應該積極爭取各類建設資金和項目，加大對小城鎮基礎設施、公共服務設施建設的投入。要著力建立連接周邊城鎮的綜合交通體系，完善旅游基礎設施和公共服務體系，通過開展城鄉風貌綜合整治實現城鎮環境改善。要因地制宜建設小城鎮生活污水處理設施，推進生活垃圾收集’、轉運、集中處理，增強小城鎮的承載力和發展后勁。要有意識地推進基礎教育均衡協調發展，不斷改善和恢復小城鎮辦學條件，促進義務教育均衡發展，縮小小城鎮與城市學校之間的差距。要按人口規模強化小城鎮公共衛生機構建設，建立健全以旗縣級醫院為重點，以鎮衛生院（社區衛生服務中心）為樞紐，村衛生室為基礎的三級醫療衛生服務網絡，實現城鄉衛生服務全覆蓋。

　　5.增強小城鎮產業集群效應。針對錫林郭勒牧區小城鎮經濟基礎薄弱的問題，當前應該著力完善重點鎮工業集中區配套設施，實施優惠政策，吸引新辦企業向重點鎮集聚，優先發展二三產業，增大非農產業的比重，實現小城鎮建設與產業發展的良性互動。西蘇旗域內的3個重點鎮要依托各城鎮的資源優勢，采取屬地納稅和統計產值等辦法，鼓勵各類工業企業向重點鎮工業集中區集聚，并在一定期限內免征城鎮建設配套費，享受企業登記、稅收、信貸等方面的優惠政策，實現區域產業分工和協同發展。建議旅游服務產業、畜牧產品加工產業和建材加工產業向賽漢塔拉鎮集群發展，交通運輸物流產業向朱日和鎮集群發展，礦產品加工和堿化工產業向烏日根塔拉鎮集群發展。同時，鼓勵牧民進鎮務工或經商辦企業，積極從事二三產業以提高收入水平，促進牧區勞動力就地轉移，進而實現就地就近城鎮化。