黨中央、國務(wù)院高度重視公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用。習(xí)近平總書記指出，“數(shù)據(jù)是新的生產(chǎn)要素，是基礎(chǔ)性資源和戰(zhàn)略性資源，也是重要生產(chǎn)力”。黨的二十屆三中全會高度關(guān)注數(shù)據(jù)要素，提出“建設(shè)和運營國家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，促進數(shù)據(jù)共享”“培育全國一體化技術(shù)和數(shù)據(jù)市場”。地方層面，2020年上海、江蘇、浙江等8個地區(qū)組織開展為期兩年的公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用試點工作，取得了預(yù)期效果；全國公共數(shù)據(jù)開放水平也在不斷提高，開放公共數(shù)據(jù)集數(shù)量持續(xù)增長；部分有條件的地區(qū)、部門開展了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐。但總體來看，公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用還面臨著思想認識不統(tǒng)一、安全權(quán)責(zé)不清晰及開發(fā)動力不充沛等諸多挑戰(zhàn)。針對這些突出問題，國家層面亟需加強政策引導(dǎo)，完善制度規(guī)則，加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用。

2024年10月9日，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》（以下簡稱《意見》）公開發(fā)布。《意見》是中央層面首次對公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用進行系統(tǒng)部署，是貫徹落實黨的二十屆三中全會精神的重要舉措，也是我國數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)的重要內(nèi)容，對公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用具有里程碑意義。該文件以促進公共數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用為主線，以提高資源開發(fā)利用水平為目標(biāo)，以“激發(fā)共享開放動力”和“釋放市場創(chuàng)新活力”雙力齊發(fā)，持續(xù)深化公共數(shù)據(jù)資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以規(guī)范公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營為重要抓手，以擴大資源供給、規(guī)范授權(quán)運營、鼓勵應(yīng)用創(chuàng)新、營造良好環(huán)境、強化組織保障等五措并舉，提出了17項具體措施，打通公共數(shù)據(jù)流通使用雙循環(huán)，充分發(fā)揮公共數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用，推動數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

在數(shù)據(jù)供給方面，當(dāng)前面臨較嚴峻的挑戰(zhàn)，特別是公共數(shù)據(jù)資源供給動力不足、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高等問題。《意見》明確了共享、開放及授權(quán)運營三種供給方式，充分體現(xiàn)按“需”施策、因“數(shù)”施策的思路，既滿足不同的開發(fā)利用需要，也提出針對性的管理要求，系統(tǒng)性地解決公共數(shù)據(jù)資源“供得出”的問題。一是政務(wù)數(shù)據(jù)共享。推進跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)政務(wù)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，在滿足政務(wù)部門依法履職、提升管理和服務(wù)效能的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的前置治理和資源匯聚。二是公共數(shù)據(jù)開放。通過建立公共數(shù)據(jù)開放需求受理反饋機制，提高開放數(shù)據(jù)的完整性、準確性、及時性和機器可讀性，在一定范圍內(nèi)開放公共數(shù)據(jù)并提高可用性。三是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營。要求各地各部門探索建立公共數(shù)據(jù)分類分級授權(quán)機制，采取整體授權(quán)、分領(lǐng)域授權(quán)、依場景授權(quán)等模式，授權(quán)符合條件的運營機構(gòu)開展公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)、產(chǎn)品經(jīng)營和技術(shù)服務(wù)。《意見》提出了運營機構(gòu)這一概念，對原始數(shù)據(jù)資源進行專業(yè)化加工處理，確保“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可得”，通過數(shù)據(jù)服務(wù)能力打造，促進數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)面向市場持續(xù)供給。

在數(shù)據(jù)需求應(yīng)用方面，當(dāng)前也面臨有效需求不足的問題，特別是有經(jīng)濟價值的應(yīng)用場景十分有限。《意見》中從豐富數(shù)據(jù)應(yīng)用場景、推動區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)作、加強數(shù)據(jù)服務(wù)能力建設(shè)、繁榮數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)等方面提出具體要求。其中，在豐富數(shù)據(jù)應(yīng)用場景方面，《意見》從兩個“鼓勵”和一個“堅持”三個維度提出要“在市場需求大、數(shù)據(jù)資源多的行業(yè)和領(lǐng)域，拓展應(yīng)用場景”。凸顯應(yīng)用場景導(dǎo)向，加大“數(shù)據(jù)要素×”行動力度，鼓勵經(jīng)營主體利用公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)產(chǎn)品、提供服務(wù)，推動行業(yè)和領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)；鼓勵和支持企事業(yè)單位和社會組織有條件無償使用公共數(shù)據(jù)開發(fā)公益產(chǎn)品，提供便民利民服務(wù)；支持人工智能政務(wù)服務(wù)大模型開發(fā)、訓(xùn)練和應(yīng)用。這充分釋放了鼓勵企業(yè)利用公共數(shù)據(jù)實現(xiàn)經(jīng)濟價值的信號，為打通數(shù)據(jù)應(yīng)用商業(yè)閉環(huán)、激發(fā)市場創(chuàng)新活力提供了依據(jù)。公共數(shù)據(jù)資源只有與千行百業(yè)深入融合才能發(fā)揮真正的作用，公共數(shù)據(jù)資源如同豐富的原材料，各類數(shù)據(jù)應(yīng)用場景則是將這些原材料點石成金的大熔爐，必須圍繞國民經(jīng)濟社會發(fā)展、百姓衣食住行、城市社會治理、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等具體化小切口場景為突破，以“降本提質(zhì)增效”為核心，推動數(shù)據(jù)利用方式向共享匯聚和應(yīng)用服務(wù)能力并重的方向轉(zhuǎn)變，促進多元數(shù)據(jù)融合應(yīng)用，豐富數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。

細化運營要求。《意見》明確要求各地各部門“加強對授權(quán)運營工作的統(tǒng)籌管理，明確數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，將授權(quán)運營納入‘三重一大’決策范圍”。《意見》對數(shù)據(jù)管理機構(gòu)、運營機構(gòu)的職責(zé)以及授權(quán)運營模式給出指導(dǎo)，明確提出“數(shù)據(jù)管理機構(gòu)要履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，指導(dǎo)監(jiān)督運營機構(gòu)依法依規(guī)經(jīng)營”，“運營機構(gòu)要落實授權(quán)要求，規(guī)范運營行為，面向市場公平提供服務(wù)，嚴禁未經(jīng)授權(quán)超范圍使用數(shù)據(jù)”。《實施規(guī)范》明確了“縣級以上地方各級人民政府、國家行業(yè)主管部門可將依法持有的公共數(shù)據(jù)資源”納入授權(quán)運營范圍，明確了國家數(shù)據(jù)局、省級數(shù)據(jù)主管部門、國家行業(yè)主管部門數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的管理職責(zé)，并將參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的主體分為“實施機構(gòu)”和“運營機構(gòu)”，分別明確其職責(zé)權(quán)限。

強化資源管理。針對資源管理，《意見》提出要建立公共數(shù)據(jù)資源登記制度。公共數(shù)據(jù)資源登記是規(guī)范授權(quán)運營的前提和制度保障，以登記為抓手，摸清家底，更有效地促進供需對接，便于市場發(fā)現(xiàn)高價值數(shù)據(jù)，催生更多應(yīng)用場景。明確數(shù)據(jù)源頭治理和質(zhì)量監(jiān)督檢查要求，壓實數(shù)據(jù)提供部門數(shù)據(jù)治理職責(zé)，努力實現(xiàn)“一數(shù)一源”及主數(shù)據(jù)管理等；構(gòu)建“數(shù)據(jù)質(zhì)量、環(huán)環(huán)有責(zé)”的動態(tài)持續(xù)更新機制，做好數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督檢查，加強數(shù)據(jù)質(zhì)量事前、事中和事后監(jiān)督檢查，努力做到數(shù)據(jù)質(zhì)量可反饋、使用過程可追溯、數(shù)據(jù)異議可處置，從而有效提高公共數(shù)據(jù)資源可用性。

推動措施落實。《意見》明確一系列創(chuàng)新激勵措施，包括優(yōu)化機構(gòu)編制資源配置、鼓勵先行先試等。支持有條件的地區(qū)和部門，探索有數(shù)據(jù)運營職責(zé)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，成立運營機構(gòu)，依法管理。這在一定程度上意味著轉(zhuǎn)企改制后的運營機構(gòu)能夠開展經(jīng)營活動，可以按投入和貢獻取得合理的回報。這將極大調(diào)動運營機構(gòu)的積極性，激發(fā)經(jīng)營動力和運營活力。此外，《意見》還明確提出要落實“三個區(qū)分開來”，鼓勵和保護干部擔(dān)當(dāng)作為。

在機制構(gòu)建方面，《意見》中多處提出要確保公平性、公益性。《意見》對公共數(shù)據(jù)運營機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍也進行限制，要求運營機構(gòu)不得實施壟斷行為，不得實施不正當(dāng)競爭行為。這為社會企業(yè)公平參與公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用工作提供了基礎(chǔ)保障。促進合理定價，《意見》提出用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)有條件無償使用；用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)經(jīng)營性產(chǎn)品和服務(wù)，確需收費的，實行政府指導(dǎo)定價管理。這明確了公共數(shù)據(jù)的價格形成機制。“確需收費的，實行政府指導(dǎo)定價管理”主要是在彌補成本的基礎(chǔ)上，支持運營機構(gòu)等相關(guān)方按投入和貢獻取得合理的回報，這既確保了運營機構(gòu)相關(guān)方取得合理經(jīng)濟回報，也保障了公共數(shù)據(jù)公益屬性不發(fā)生根本改變，以維護公共利益的實現(xiàn)。

在合規(guī)監(jiān)管方面，《意見》提出一系列合規(guī)管理要求，指導(dǎo)各行業(yè)各地方構(gòu)建規(guī)則體系。如明確提出要“適時制定公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營管理規(guī)定”，各地方各部門要“明確授權(quán)條件、運營模式、運營期限、退出機制和安全管理責(zé)任”，并明確“數(shù)據(jù)管理機構(gòu)要履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，指導(dǎo)監(jiān)督運營機構(gòu)依法依規(guī)經(jīng)營”；明確提出要強化數(shù)據(jù)安全和個人信息保護，建立健全工作體系，開展公共數(shù)據(jù)利用的安全風(fēng)險評估和應(yīng)用業(yè)務(wù)合規(guī)性審查等安全管理工作。

在公眾監(jiān)督方面，《意見》提出了多種監(jiān)督模式，以實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用效率與公平的平衡。《意見》提出建立公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營信息披露制度，按規(guī)定公開授權(quán)對象、內(nèi)容、范圍和時限等授權(quán)運營情況。運營機構(gòu)應(yīng)公開數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)能力清單，接受社會的監(jiān)督。同時，探索開展公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用績效考核，鼓勵通過第三方評估、審計等方式確保公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用進展。

綜上所述，《意見》明確了公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的兩大核心動力，以授權(quán)運營機制打造高效流通利用的內(nèi)外樞紐，并明確了公共數(shù)據(jù)資源合規(guī)開發(fā)利用的基本規(guī)則，為各行業(yè)各地方開展公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用工作提供了基本遵循，有助于加快培育以公共數(shù)據(jù)資源為牽引的數(shù)據(jù)要素市場，推動數(shù)字經(jīng)濟健康有序發(fā)展。