從體制機制入手構建軍民融合國防科技創新體系
來源：未知 日期：2016-12-20 點擊：次
構建軍民融合的創新體系要尊重客觀規律，實現“小核心，大協作”式的寓軍于民，根據國防科技創新鏈和產業鏈各環節的特點和規律，分階段、分層次和分類推進軍民融合，有效利用優勢社會科技資源服務軍隊和國防建設，實現國防建設中的經濟效益最大化和經濟建設中的國防效應最大化。
習近平總書記在第十二屆全國人民代表大會第四次全體會議的解放軍代表團全體會上指出，創新能力是軍隊的核心競爭力，要把軍隊創新納入國家創新體系，大力開展軍民協同創新，探索建立有利于國防科技創新的體制機制，推進軍民融合深度發展。
國防科技創新體系是國家創新體系的重要組成部分。2006年，《國家科學和技術發展中長期規劃綱要(2006—2020年)》(以下簡稱“科技規劃綱要”)提出建設創新型國家的目標，其中建設軍民結合、寓軍于民的國防科技創新體系是國家創新體系的支柱之一。國防科技創新體系根植于國家工業和創新體系，涵蓋國防科研體系和工業體系。目前，我國已形成比較完整的工業和信息化體系，正在從制造大國向制造強國邁進，具備了軍民融合深度發展的基礎和能力。
國防科技創新體系的特點與規律
國防科技創新體系與民用技術創新體系既有共性又有差別，在創新鏈、產業鏈和產業組織等方面，軍民的共享程度不同。
(一)技術創新鏈各環節的軍民共享特征
通常技術創新鏈是從基礎研究和應用研究(簡稱科學研究)、試驗開發到中試、產業化和市場開拓。根據美國國防部提出的科研活動分類，國防科技創新鏈包括科學研究、先期技術開發，原型樣機設計、定型、批量生產。從基礎研究到先期技術開發為國防裝備預研，原型機設計和試驗定型為產品研制階段。
從基礎研究到產品技術開發、批量生產，創新鏈各環節的軍民共享程度逐步減弱。通常，在創新鏈前端，即科學研究階段，研究成果的應用方向不固定，其軍民共享性較強。因國防裝備的性能需求往往有別于民用產品，產品層面的軍民共享性減弱。如，民用飛機強調穩定性、可靠性、長壽命期、舒適性和經濟可行性，而軍用運輸機則更強調應對惡劣天氣、復雜降落條件和載重量等。總體看，從科學研究到產品研制和批量生產，各階段研究成果和技術的通用性降低，軍民共享性逐步減弱。
(二)產業鏈各環節的軍民融合特點
在產業鏈各環節，從材料、零部件生產到裝備集成總裝，軍品特性需求增加，軍民技術和生產能力的兼容性降低。總體看，國防裝備供應商分為三個層次，總裝集成供應商和核心部件(分系統)供應商以及材料和零配件供應商。通常前兩者是根據國防需求設計產品性能，大都采取國防直接采購訂貨，專線生產;而大量材料、零配件產品的通用性較強，生產能力的軍民兼容性強，主要采取貨架采購的方式，技術和生產能力的軍民共享程度高。因此，世界上主要武器裝備生產國對整機和核心部件采取供應商承包制，而對材料、零部件實行市場采購。
(三)企業層面的軍民品分布規律
國際上主要軍工企業大都是軍民融合的。通常軍品技術專用性越強，軍品市場規模越大，企業的軍品比重越高，軍民融合度較低。根據2015年世界百強軍工企業前十家企業的軍民品份額來看，呈現以下規律。一是軍品市場規模大，且專用性強，軍工企業以軍品生產為主，民品較少。二是民品市場大于軍品市場，民品比重較高。三是橫向看，跨兵種專用技術領域的軍工企業中民品比重低。四是生產中間部件的企業同時為軍民配套，軍品份額較低。
(四)國防科技創新體系的市場特征
總體來看，無論是國防科技創新體系還是民用科技創新體系，創新鏈前端科學研究都以大學和科研院所為主體;中段的產品技術開發、中試則以企業為主，產學研結合;最終產品生產和市場開拓以企業為主。但由于軍民品的市場環境不同，創新主體的行為規則不同。
一是用戶的性質不同。武器裝備是國防獨家采購的買方市場，技術需求由軍方提出，產品研制必須滿足國防采購要求。而民品市場有眾多買家，創新產品要通過競爭贏得市場，市場風險較大。因此，軍品市場需求是已知的，而民品市場需求的不確定性較大。
二是市場規模不同。國防裝備的專用性較強，需求規模較小，往往是投資大訂貨少，投入產出率較低。而民品通用性強，市場規模較大，具有規模效益。
三是影響技術決策的因素不同。軍品研制以解決有無為主、國家利益至上，一項新技術是否可行，首先取決于是否滿足國防需要，即功能優先成本第二。而民品的技術選擇以經濟可行性為主，生產企業以盈利為主要目標，堅持成本效益原則。
四是定價模式不同。國防裝備研制的定價模式與訂貨規模和市場競爭程度有關。市場競爭弱、價格信息不對稱的情況下，通常采取討價還價的成本加利潤;市場競爭比較充分的情況下，則采取市場定價。而民品主要由市場定價。
五是我國軍民融合體系具有特殊性。國際上軍民融合的“軍”主要指軍方、軍用技術和生產能力。在我國，計劃經濟時期國防科技工業主要指國有軍工集團，因此，軍民融合不僅是軍用技術和生產能力與民用的結合，還包含軍工集團與民口的民品生產企業融合。
綜上所述，由于國防科技創新體系的特殊性，如何推進其軍民融合，需要探索新的體制和機制。
美國聯邦政府促進軍民協同創新的主要做法
二戰以后，特別是冷戰后，美國形成了軍民一體的國防科技創新體系，聯邦政府根據各環節的特點，通過軍民融合的科技計劃、支持軍工企業研發和國防采購制度等措施，促進軍民協同創新。
(一)國防部門的基礎性研究項目實行開放式擇優資助，充分利用全社會的人才和科技資源
美國國防高級研究計劃局(DARPA)隸屬DOD,其宗旨是為解決中長期國家安全問題提供高技術儲備，保持美國國防科技的世界領先地位。DARPA重點資助超前研究未來軍事技術與應用轉化，其研究計劃項目向全社會開放。如，超高速集成電路計劃和戰略防御計劃中的基礎研究項目，一半以上由高校承擔。大量民間機構承擔DARPA的研發項目，不僅形成一批軍事技術的基礎研究隊伍，還通過技術轉移機制，促進了民用技術的發展。
(二)多部門共同資助國家戰略需求導向的科技計劃項目
為了實現國家戰略目標，美國聯邦政府設置了一些從基礎研究到應用示范一體化的科技計劃(簡稱RD&D計劃),兼顧軍民各方的需求，由包括DOD在內的聯邦部門共同執行和實施，實現成果共享與互補。如，2001年總統辦公室批準實施納米計劃。該計劃涉及從新材料開發到量子計算，從細胞微生物到國家安全等領域的科學研究和技術開發，11個聯邦機構參與投資，其中88%的經費由NSF、DOD、DOE和HHS負責分配。DOD與NSF聯合資助制造技術研究;DOE與DOD共同負責爆炸性蒸汽探測研究項目。
(三)國防部參與國家先進制造伙伴計劃，支持產業共性技術平臺建設
2008年金融危機后，為確保其在全球制造業的領導地位，美國聯邦政府于2011年正式啟動“先進制造伙伴計劃”,加強政府、高校及企業之間的合作，重點解決基礎研究與產業化之間的鴻溝，并設立了跨部門的“先進制造伙伴計劃”辦公室(AMNPO)。AMNPO協同DOD、DOE、NASA、商務部和NSF等聯邦部門共同負責實施該計劃，以公私合營的方式建設“制造創新中心”。
(四)軍方定期向社會公布國防技術需求，尋求可利用的民間技術
自1956年起，DOD設置“制造技術預研計劃”,其目標是通過制造技術創新，降低武器裝備的制造成本，提升性能和品質。60年來，該計劃每年投資2億—3億美元，重點支持有潛力用于武器裝備的先進制造技術工程化，不僅為降低美軍武器裝備采辦成本、提升性能和品質作出重要貢獻，還向美國制造業輸出尖端制造技術。特別是近些年來，ManTech與國家制造創新網絡計劃相結合，推動了一批國家制造創新網絡項目的實施。近些年，國防部還在硅谷成立了國防創新實驗單元，其職責是從高科技企業獲取前沿技術，利用硅谷的科技資源發展軍民兩用技術。
(五)支持軍工企業的武器裝備技術研發，促進企業層面的資源軍民共享
美國的軍工企業大都是軍民一體化，DOD通過武器裝備研制計劃，增加軍工企業的R&D支出。如美國企業R&D支出中政府投入占10%左右，大部分用于軍事技術研發，不僅直接提高了武器裝備制造能力和技術水平，還通過企業內部技術共享機制，提升了民品的競爭力。目前，為了增加先進技術儲備，國防部門將原型設計從裝備采購環節分離出來，納入科研經費預算。
(六)建立軍民融合的國防采購制度
美國聯邦政府逐步形成了一套切實可行的軍民融合的國防采購制度。一是，在法規層面促進國防采購的軍民融合。美國的《聯邦采辦條例》全面系統地規范了包括國防采購在內的聯邦采辦政策、規則和實施程序。二是通過軍民品標準的融合，擴大軍民品的通用性。1994年，美國國防部發布《規范與標準：辦事的新方法》備忘錄，明確在裝備采購過程中，鼓勵承包商最大限度地采用滿足軍事需求的商用標準和性能規范，限制軍事規范和標準的使用，確實需使用軍用標準的必須經過審批。與此同時，國防部對3.5萬項軍用品規格和標準進行了審查，取消、取代或修改了40%的軍用品規格標準，使其與商用標準統一。三是在軍事采購中堅持“競爭原則”,促使投標人提供更好的產品、技術和服務，從而實現國防采購高效益的目標。凡在市場上能夠采購到的軍品，不再專門設廠生產，一律在市場直接采購。尤其是當民品技術水平超過了軍品技術水平，必須購買商業產品。
分類推進國防科技創新體系的軍民融合
軍民深度融合發展的內涵是，將國防經濟放到國民經濟的整體中來定位，實現軍民資源共建、共享、共用，平戰結合，快速轉換，寓軍于民。
構建軍民融合的國防科技創新體系的目的是以科技強軍為目標，建設以國防需求為導向，政產學研用、軍民結合的協同創新體系;建立健全軍民科技資源共享、互動合作的協調機制，實現人才、技術、資本、信息、標準等創新要素的軍民融合，推進核心、關鍵技術研究攻關，促進軍民用技術雙向轉化應用，保障國防和部隊建設更高質量、更高效益、更可持續地發展。
構建軍民融合的創新體系要尊重客觀規律，實現“小核心，大協作”式的寓軍于民，根據國防科技創新鏈和產業鏈各環節的特點和規律，分階段、分層次和分類推進軍民融合，有效利用優勢社會科技資源服務軍隊和國防建設，實現國防建設中的經濟效益最大化和經濟建設中的國防效應最大化。
(一)根據創新鏈各環節特點，分階段推進軍民融合
1.科學研究階段的軍民共享性強，科研計劃應向社會開放。科學研究階段的科研成果應用方向不固定，軍民用都可以在此基礎上進一步開發產品層次的技術，應該發揮全社會的作用。在科學研究領域(包括基礎研究和應用研究),面向全社會擇優資助大學和科研機構，培育國防科技的科研隊伍。同時，國家戰略導向的重大科技專項應充分考慮軍民共同需求，由軍政部門參與合作組織實施。
2.加強行業共性技術平臺的軍民共建，促進產學研軍民合作開發。在行業共性技術領域，軍民兼容性較強，可采取軍民共建行業共性技術研發平臺的方式，軍民部門根據各自需求，分工協作組織實施和管理。平臺內實現人才、技術和信息的軍民融合與共享，既能滿足國防技術需求，又能帶動行業共性技術研究開發。
3.產品開發層面，支持企業研究開發，促進企業內部要素的軍民融合。一方面，依靠企業內部資源的軍民融合。建立軍民一體化的軍工企業，有利于企業內部人才、知識、技術和管理能力共享。通過加大對企業預研的支持，增加軍工企業的R&D支出，擴大軍用技術溢出效應，增強民品的技術競爭力。另一方面，通過公開競爭招標，采購優質民品。
(二)根據產業鏈和技術水平，分層次和分類推進企業軍民融合
1.在生產環節，抓“總”放“零”。對整機集成商和核心部件分包商實行國防直接采購，而對大量材料、零部件等則由總包和分包商采取貨架采購。采購重點抓整機和重要部件，充分發揮總包商和分包商的作用，加強對零部件供應商的管理。
2.根據技術水平，選擇軍民融合模式。在民用技術水平高于軍用的領域，采取軍轉民，如，目前電子信息行業的一些民用技術可以直接用于軍事裝備。在軍用技術水平高于民用技術的領域，軍民融合以軍轉民為主。如在航天等領域。
3.營造軍民口企業公平競爭的環境。目前，我國軍工企業集團已經是以民品為主的軍民兼容企業。要打破“鐵桿莊稼”的軍工體系界限，嚴格按照制度、標準和政策，擇優配置資源和采購，調動全社會的優勢資源為國防建設服務。無論是軍工集團還是民口企業，誰的制度和標準執行得好，就選擇誰，定價、稅收和投融資等政策也要一視同仁。
(三)健全軍民融合科技創新體系的配套機制
1.加強科技計劃頂層設計的軍民融合。如，美國涉及科技經費管理的聯邦機構有30多個，聯邦政府采取多種方式推進科技計劃的軍民融合，科研經費管理體制實行高層統一協調下的部門分工負責制。軍民口的科研計劃預算均納入高層統籌，在科研計劃層面實現軍民協調，既避免重復又促進合作共享。
2.改進軍用標準體系，促進軍民用標準的融合。對軍民用標準進行統籌規范，改變長期以來實行軍用和民用兩套標準的現象，逐步擴大軍品和民品標準的通用性。區分市場準入標準與產品技術標準。軍品研制企業的市場準入應以保密、安全、質量等管理制度標準為主;產品和服務的技術標準以行業類標準為主。通常，總體和系統承包商制定的標準往往高于行業標準，應發揮其作用，幫助配套企業完善配套標準。
3.加強國防技術戰略研究，完善軍事裝備技術需求信息管理和發布機制，促進需求對接。借鑒國際經驗，培養軍事技術分析人才，加強軍事技術需求分析和分解，定期發布國防技術需求，使社會及時了解其技術發展方向，提前做好科研準備。
4.改進國防科研、裝備采購體制和定價機制。根據市場集中度、國防需求規模、技術成熟度等條件，引入適度競爭機制，采取多種定價模式，節約成本，提高效率。建立健全型號設計開發競爭的補償機制，鼓勵適度競爭。
國務院發展研究中心技術經濟研究部部長呂薇