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“十三五”區(qū)域政策思考
來源：未知 日期：2015-11-21 點(diǎn)擊：次
“十三五”時(shí)期對(duì)都市圈規(guī)劃要進(jìn)行合理的調(diào)整。中國未來的都市圈要由五個(gè)大都市圈和若干個(gè)中小都市圈組成，最重要的是培育建設(shè)大都市圈
隨著經(jīng)濟(jì)增長的“東慢西快”和投資的“北上西進(jìn)”，特別是國家加大促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展力度，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)新的趨勢(shì)，四大板塊間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距總體上呈現(xiàn)先擴(kuò)大后縮小態(tài)勢(shì)。從產(chǎn)業(yè)層面看，服務(wù)業(yè)擴(kuò)散速度慢于制造業(yè)，制造業(yè)更容易從發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)地區(qū)。城市群在區(qū)域發(fā)展中的作用日益突出，大城市圈內(nèi)的城市經(jīng)濟(jì)增長速度高于其他城市；在發(fā)展階段較高的城市群，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開始從城市圈核心城市向周邊城市擴(kuò)散，而在發(fā)展階段較低的城市群，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)則向核心城市集聚。
區(qū)域差異變動(dòng)趨勢(shì)
由于資源稟賦和人文歷史等多種因素，中國各省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡。這種不平衡，一方面表現(xiàn)為東部、中部、西部和東北四大板塊之間的發(fā)展差距；另一方面表現(xiàn)為各板塊內(nèi)部省區(qū)之間發(fā)展的不平衡。
改革開放以來的相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，東部區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長快于國內(nèi)其他地區(qū)。東部經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出占全國的比重在1978年為43.56%，到1993年超過50%，于2006年達(dá)到最高點(diǎn)55.49%，隨后開始下降。這意味著，2005年左右開始，東部地區(qū)的總體性增長速度開始慢于全國，中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增速加快。2013年，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全國的比重從2006年的近55.5%下降到51.2%。中部和西部地區(qū)GDP占全國的比重在1978-2004年總體上處于下降階段。
四大板塊第二產(chǎn)業(yè)增加值占全國比重的變化趨勢(shì)與四大板塊GDP占全國的比重基本一致。需要特別指出的是，從2004年開始，東部地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)占全國的比重開始顯著下降，第三產(chǎn)業(yè)占全國的比重保持基本平穩(wěn)態(tài)勢(shì)；同時(shí)，中西部地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)占全國的比重從2004年開始明顯上升，第三產(chǎn)業(yè)所占比重上升勢(shì)頭不明顯。這說明，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長主要是由第二產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)的。在第一階段（2004年之前），第二產(chǎn)業(yè)集聚程度相對(duì)較高，第三產(chǎn)業(yè)集聚程度相對(duì)較低；而在第二階段（2004年后），第二產(chǎn)業(yè)開始擴(kuò)散，集聚程度下降，而第三產(chǎn)業(yè)則繼續(xù)向東部地區(qū)集聚。這表明，服務(wù)業(yè)擴(kuò)散速度慢于制造業(yè)，制造業(yè)更容易從發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)地區(qū)。
區(qū)域發(fā)展差距不僅表現(xiàn)為地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的差距，更表現(xiàn)為人均收入或人均產(chǎn)出的差異。在某種意義上，區(qū)域間人均GDP差異的縮小應(yīng)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵指標(biāo)。從人均地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）來看，2013年，東部地區(qū)為62189元，東北地區(qū)為49600元，中部地區(qū)為35280元，西部地區(qū)僅為34392元，大約相當(dāng)于東部的一半。
城市群與區(qū)域發(fā)展差距
中國四大板塊的劃分能夠在總體上反映中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和特征。但是，基于四大板塊劃分方法的研究難以反映區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的全部過程和問題。因而，有必要從城市群的視角來分析區(qū)域差距的演變趨勢(shì)。
目前，中國已經(jīng)發(fā)育基本成形并得到廣泛認(rèn)可的城市群有十個(gè)，分別是京津冀、長三角、珠三角、山東半島、川渝、關(guān)中、中原、遼中南、長江中游和海峽西岸。
在十大城市群中，首位城市GDP占所在城市群比重明顯下降的包括長三角、珠三角和海西地區(qū)，這三個(gè)城市群的特點(diǎn)是都處于東部沿海區(qū)域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、城市分布密集，城市群內(nèi)部中小城市和首位城市的發(fā)展差距在縮小。如上海市GDP在長三角中的比重從2000年的25.25%下降到2012年的19.36%。首位城市GDP占所在城市群比重明顯上升的城市群有山東半島、中原、長江中游和川渝，這四個(gè)城市群中有三個(gè)位于中西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，經(jīng)濟(jì)增長速度加快，首位城市的增速高于周邊的中小城市，如中原城市群中鄭州GDP的比重從1994年的24.3%上升到2012年的32.8%。
由此表明，在較為成熟的城市群如長三角、珠三角中，首位城市GDP在經(jīng)濟(jì)圈中比重下降，城市群內(nèi)部以擴(kuò)散為主。而在中原群、川渝等新興城市群中，首位城市GDP在經(jīng)濟(jì)圈中比重上升，城市群內(nèi)部以集聚為主。特別需要指出的是，在京津冀城市群，北京GDP的比重先上升后下降，表現(xiàn)為先集聚后擴(kuò)散的趨勢(shì)。從1995年的31.83%上升至2007年的38.21%，處于上升階段；2007-2011年總體上處于下降階段，到2012年北京市GDP占京津冀城市群的比重降至34.37%。這說明北京對(duì)周邊城市的作用由虹吸效應(yīng)為主轉(zhuǎn)變?yōu)檩椛鋷?dòng)效應(yīng)為主，京津冀城市群開始向協(xié)調(diào)發(fā)展階段演進(jìn)，城市群內(nèi)部的差距將逐步縮小。
“十三五”時(shí)期中國區(qū)域發(fā)展政策
1.堅(jiān)持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總方針，深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略。20世紀(jì)末直到“十一五”時(shí)期，國家相繼實(shí)施東部率先發(fā)展、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，加上先前提出的沿海率先發(fā)展戰(zhàn)略，形成了四大板塊的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。在此基礎(chǔ)上，“十二五”又開始推進(jìn)體現(xiàn)國土空間開發(fā)管制理念的主體功能區(qū)戰(zhàn)略。這樣，發(fā)展與保護(hù)并重，使得國家區(qū)域政策日趨完善成熟。
現(xiàn)在有種觀點(diǎn)認(rèn)為，近些年中西部地區(qū)發(fā)展速度加快，而東部地區(qū)下行壓力越來越大，“十三五”要探討如何能夠更好地發(fā)揮東部沿海地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，使得東部沿海地區(qū)在轉(zhuǎn)型升級(jí)方面走在全國的前列。我們認(rèn)為，從“轉(zhuǎn)型升級(jí)”考慮東部率先，是完全正確的，因?yàn)闁|部作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)今后的重點(diǎn)是結(jié)構(gòu)提升、效益提升、創(chuàng)新動(dòng)力(310328)提升。但不能由此理解為要改變東部增速慢的趨勢(shì)，更不能給人感覺是國家區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)又要轉(zhuǎn)移。
應(yīng)當(dāng)看到，這些年“東慢西快”的增長格局不僅與國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化有密切關(guān)系，也是國家不斷加大促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展力度的結(jié)果。盡管區(qū)域發(fā)展差距擴(kuò)大的趨勢(shì)得到有效抑制，但是這種態(tài)勢(shì)并不穩(wěn)固，大多數(shù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)剛剛進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時(shí)期，中西部尤其是遠(yuǎn)西部地區(qū)仍相當(dāng)落后貧窮，與發(fā)達(dá)國家相比中國的區(qū)域差距依然較大，高收入地區(qū)人均生產(chǎn)總值（GDP）與低收入地區(qū)的比值至少為5-6倍，而發(fā)達(dá)國家一般為2-3倍。因此我們?nèi)孕枥^續(xù)努力，不應(yīng)放松更不應(yīng)調(diào)整縮小地區(qū)差距、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總方針。
“十三五”時(shí)期要全面建成小康社會(huì)，必須加大對(duì)低收入地區(qū)的扶持力度，首先要確保實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，其次是使其人均收入盡可能接近全國平均水平。
2 .整合矯正區(qū)域“碎片化”，強(qiáng)化國家級(jí)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)估與監(jiān)督。“十三五”時(shí)期建議放緩國家級(jí)各類區(qū)的審批，不再設(shè)立新的區(qū)域類型，把重點(diǎn)放在對(duì)已批復(fù)規(guī)劃的落實(shí)檢查和修正完善上；同時(shí)建議各類國家級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)審批統(tǒng)一由國家區(qū)域政策規(guī)劃部門管理；有的功能相似相近的經(jīng)濟(jì)區(qū)可以考慮名稱統(tǒng)一，如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)集聚區(qū)等，可以統(tǒng)稱為“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”；另外，把保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)、邊境（跨境）合作區(qū)、重點(diǎn)開放試驗(yàn)區(qū)，整合為“自由貿(mào)易園（港）區(qū)”，實(shí)行境內(nèi)關(guān)外，封關(guān)運(yùn)作。
3.構(gòu)建五大都市圈，推動(dòng)內(nèi)部一體化，培育國際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。“十二五”規(guī)劃在“兩橫三縱”軸線的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)上勾畫了21個(gè)都市圈，總體上對(duì)“十三五”時(shí)期依然有指導(dǎo)意義，但也有某些都市圈設(shè)立不盡合理，范圍等級(jí)差別較大，如環(huán)渤海地區(qū)把聯(lián)系不緊密的三個(gè)城市圈合為一體，規(guī)劃范圍過大。因此“十三五”時(shí)期對(duì)都市圈規(guī)劃要進(jìn)行合理的調(diào)整。我們認(rèn)為，中國未來的都市圈要由五個(gè)大都市圈和若干個(gè)中小都市圈組成，最重要的是培育建設(shè)大都市圈。這是因?yàn)榇蠖际腥虺鞘腥菏浅鞘谢叨劝l(fā)展的產(chǎn)物，集聚了大量人口、資本、信息、產(chǎn)業(yè)等優(yōu)質(zhì)要素，既是國家經(jīng)濟(jì)最為重要的增長極，也是國家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的集中體現(xiàn)。
在五個(gè)大都市圈中，有三個(gè)處于中國沿海地區(qū)即京津冀、長三角、珠三角，是大家公認(rèn)的相對(duì)發(fā)達(dá)成熟的大都市圈，其中以上海為中心的城市圈被認(rèn)為是世界第六大城市圈，三大都市圈已成為中國經(jīng)濟(jì)增長的前“三極”。另外兩個(gè)處于中西部地區(qū)，分別是中三角城市圈（由武漢、長沙、南昌中心城市構(gòu)成）和成渝城市圈，與前三極相比，這兩大都市圈整體規(guī)模相對(duì)較小、發(fā)展水平相對(duì)較低，但已具備相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢(shì)條件。
未來沿海三大都市圈主要著力于轉(zhuǎn)型升級(jí)和優(yōu)化發(fā)展，而國家要重點(diǎn)培育的是中西部?jī)纱蠖际腥Γ蛊淠軌虺蔀閹?dòng)整個(gè)中西部地區(qū)發(fā)展的兩大“發(fā)動(dòng)機(jī)”，形成與沿海三大都市圈五足鼎立的格局。經(jīng)過一段時(shí)間的培育壯大，還可以考慮將中三角和中原城市群聯(lián)結(jié)起來，形成中國中部連綿城市帶；將成渝城市圈和以西安為中心的關(guān)中城市群聯(lián)結(jié)起來，形成中國西部連綿城市帶。
目前，中國大都市圈發(fā)展面臨的突出問題是內(nèi)部一體化程度不高，國際影響力和競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。因此，要把內(nèi)部一體化和協(xié)同發(fā)展作為大都市圈建設(shè)的重中之重。促進(jìn)大都市圈內(nèi)部不同行政區(qū)主體間的緊密合作和要素自由有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)交通、通信、教育、醫(yī)療、社保、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、政策等領(lǐng)域的互聯(lián)互通或同城化，同時(shí)擴(kuò)大對(duì)外開放，加強(qiáng)與國內(nèi)其他城市圈和國際的交流合作，成為中國與國際合作競(jìng)爭(zhēng)的“本壘”。
當(dāng)前，通過京津冀一體化戰(zhàn)略的先行先試，可為中國其他城市圈一體化發(fā)展提供重要的可復(fù)制可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
4.以“一帶一路”引領(lǐng)國內(nèi)全方位開放，加強(qiáng)內(nèi)陸和沿邊“短板”建設(shè)。“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”是中國新時(shí)期面向未來構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)的重大戰(zhàn)略，也是一個(gè)內(nèi)涵豐富、涉及面廣、包容性強(qiáng)的內(nèi)外對(duì)接平臺(tái)，不僅大多數(shù)國家可以參與，而且國內(nèi)大多數(shù)地區(qū)都能夠加入進(jìn)來。中國沿海地區(qū)對(duì)外開放起步早，開放程度高，全國近90%的進(jìn)出口貿(mào)易和外資集中在沿海，內(nèi)陸和沿邊地區(qū)開放程度較低，這也反映了中國東向開放與西向開放的嚴(yán)重不平衡。
“十三五”時(shí)期要在“一帶一路”戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，按照“五通”（政策溝通、道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通、民心相通）的要求，規(guī)劃好國內(nèi)區(qū)域與相關(guān)國家特別是周邊國家的戰(zhàn)略對(duì)接，重點(diǎn)加強(qiáng)內(nèi)陸和沿邊地區(qū)“向西開放”的規(guī)劃建設(shè)，包括交通通信能源的互聯(lián)互通，口岸、邊境城鎮(zhèn)、重要節(jié)點(diǎn)城市的功能完善，以及與周邊國家地區(qū)的經(jīng)貿(mào)和文化交流。通過內(nèi)陸沿邊開放，帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)勢(shì)資源開發(fā)、國外資源的利用和國內(nèi)產(chǎn)品的出口，促進(jìn)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展。
5.引入?yún)^(qū)域治理理念，建立有效的跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制。目前中國跨地區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制難以建立，一方面是缺乏有權(quán)威的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，另一方面也缺乏“區(qū)域治理”的意識(shí)和方法創(chuàng)新。“十三五”時(shí)期要正式引入“區(qū)域治理”的理念，加強(qiáng)對(duì)中國特色的區(qū)域治理的研究。總體上，中國的區(qū)域治理要以跨行政區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化為導(dǎo)向，通過政府、社團(tuán)機(jī)構(gòu)、企業(yè)和居民的共同參與，采取區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域協(xié)作組織、行政區(qū)劃調(diào)整、區(qū)域自治和立法等手段，處理多方面的地區(qū)沖突與摩擦，力求實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境協(xié)防共治、要素流動(dòng)市場(chǎng)配置等治理目標(biāo)。
當(dāng)前，針對(duì)區(qū)域城市間普遍存在的行政分割和區(qū)域壁壘，要考慮制定一體化法律法規(guī)，明確提出一體化發(fā)展任務(wù)清單，將其直接與政績(jī)考核指標(biāo)掛鉤，形成區(qū)域一體化發(fā)展的考核體系。同時(shí)，健全區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，考慮設(shè)立由上一級(jí)政府牽頭組織的有權(quán)威的區(qū)域協(xié)調(diào)委員會(huì)，并重視發(fā)揮政府、協(xié)會(huì)與企業(yè)的不同作用，促進(jìn)區(qū)域主體參與多元化。
（作者單位為中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所）
